Il 25 novembre 2024 la Corte dei Conti europea ha pubblicato un rapporto critico sulle etichette alimentari in UE. ‘I consumatori possono perdersi nel labirinto delle etichette’. A seguire, l’analisi dello stato dell’arte e le raccomandazioni trasmesse alla Commissione europea. (1)
1) Etichette alimentari in UE, il rapporto della Corte dei Conti
Le etichette alimentari sono indispensabili per consentire ai consumatori di conoscere le caratteristiche dei prodotti e compiere scelte consapevoli.
European Court of Auditors (ECA) ha eseguito un audit per verificare:
– lo status quo delle regole UE in tema di etichette alimentari;
– il livello di esecuzione degli atti delegati alla Commissione europea;
– il monitoraggio della comprensione delle etichette da parte dei consumatori;
– l’efficacia dei controlli ufficiali e le sanzioni applicate dagli Stati membri.
2) Diritti dei consumatori
Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) prevede che ‘al fine di promuovere gli interessi dei consumatori e assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori, l’Unione contribuisce a
– tutelare la salute, la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori nonché a
– promuovere il loro diritto all’informazione, all’educazione e all’organizzazione per la salvaguardia dei propri interessi’ (TFEU, articolo 169).
3) Etichettatura degli alimenti, le regole UE
General Food Law ha introdotto un criterio generale di tutela degli interessi dei consumatori e non ingannevolezza delle notizie che accompagnano gli alimenti, anche in fase di presentazione e pubblicità. (2)
Food Information Regulation (EU) 1169/11 ha consolidato le regole già stabilite nella Food Labelling Directive 2000/13/EC e successive modifiche, con alcune novità in tema di etichettatura nutrizionale e allergeni. (3)
Regole UE di carattere generale – i.e. Nutrition and Health Claims Regulation (EC) 1924/06, regimi di qualità (i.e. DOP, bio) – si applicano anche in parziale deroga al FIR. Al pari delle normative relative a singoli prodotti.
Norme tecniche nazionali possono infine venire applicate a specifici aspetti ancora privi di regole unionali, quali ad esempio le avvertenze stabilite in Francia, Germania e Irlanda sulle bevande alcoliche (4,5).
4) Regole in sospeso
La Commissione europea ha ricevuto un’ampia serie di deleghe, da parte del legislatore UE, per l’attuazione di varie regole in tema di etichettatura degli alimenti. La gran parte di queste deleghe (7 su 11, secondo la European Court of Auditors) è ancora tuttavia in attesa di adempimento, come rimarcato anche dall’Assemblea di Strasburgo. (6) Nei paragrafi a seguire, una breve rassegna delle regole in sospeso.
4.1) Origine e provenienza degli ingredienti
I consumatori europei hanno più volte espresso il desiderio di conoscere l’origine e la provenienza degli ingredienti primari degli alimenti. (7) La Commissione europea nondimeno, come si è visto:
– ha introdotto previsioni lacunose sull’origine delle carni (reg. UE 1337/2013) e su origine e provenienza degli ingredienti primari (reg. UE 2018/775); (8)
– ha abbandonato il proprio impegno, dichiarato nella strategia Farm to Fork, ad adottare ulteriori proposte sull’etichettatura di origine degli alimenti; (9)
– non ha proposto di introdurre l’informazione obbligatoria su origine e provenienza degli ingredienti primari in succhi di frutta, marmellate, Indicazioni Geografiche Protette (IGP). (8)
Sette Stati membri UE – Grecia, Spagna, Francia, Italia, Lituania, Portogallo e Finlandia – hanno frattanto adottato normative nazionali per alcuni prodotti alimentari. (10) ‘Ciò determina’, secondo la ECA, ‘un accesso diseguale dei consumatori ad alcune informazioni relative agli alimenti in tutta l’UE’.
4.2) Bevande alcoliche, etichettatura
L’etichettatura delle bevande alcoliche è a sua volta priva di regole armonizzate e soddisfacenti, atteso che:
– i co-legislatori si sono limitati a prevedere una e-label per la comunicazione di valore energetico e lista ingredienti dei vini e prodotti vinicoli; (11)
– nell’ambito del Beating Cancer Plan (BECA), la Commissione ha annunciato una proposta per l’etichettatura obbligatoria delle bevande alcoliche, senza però darvi seguito. (12)
‘In assenza di norme armonizzate a livello UE, alcuni Stati membri hanno iniziato a implementare le proprie iniziative di etichettatura degli alcolici’, (4) ‘il che ostacola l’accesso equo dei consumatori ad alcune informazioni relative agli alimenti in tutta l’UE’. (1)
4.3) Leggibilità, vegetariani e vegani
Linee guida per garantire la leggibilità delle etichette alimentari, standard di produzione degli alimenti presentati come idonei a vegetariani e vegani, ‘Reference Intakes’ per gruppi specifici di popolazione sono stati altresì delegati alla Commissione europea. La quale – anche in questi casi, come si è visto (12) – non ha provveduto.
‘Ciò limita la capacità dei consumatori di fare scelte informate’, annota la European Court of Auditors, ‘e causa disuguaglianze nell’accesso dei consumatori ad alcune informazioni sugli alimenti nell’UE’. (1)
4.4) Nutrition & health claims
Nutrition & Health Claims Regulation (EC) 1924/06 a sua volta rimane inattuato in due parti essenziali:
– profili nutrizionali. Entro il 13 gennaio 2009 la Commissione avrebbe dovuto definire le caratteristiche nutrizionali che gli alimenti devono possedere per poter riportare ‘health claims’ in etichetta. EFSA ha pubblicato due opinioni scientifiche a tale riguardo, nel 2008 e nel 2022, ma la Commissione non ha ancora provveduto; (13)
– botanicals. La Commissione ha interrotto la valutazione scientifica dei 2.078 health claims relativi a sostanze vegetali, che è tuttora in sospeso. Court of Justice of the European Union (CJEU) ha già tra l’altro offerto un’interpretazione ufficiale sulle regole da seguire in attesa che la Commissione provveda. (14)
Il Parlamento europeo ha sollecitato la Commissione ad adottare le predette misure, come si è visto, nel 2023. (6) Gli Stati membri tra l’altro hanno adottato diversi approcci nell’interpretazione dei concetti generali e ciò ‘può aumentare ulteriormente la confusione dei consumatori’. (15)
4.5) ‘Front-of-Pack Nutrition Labelling’
‘Un rapporto della Commissione del 2020 mostra che l’etichettatura nutrizionale sulla parte anteriore della confezione può aiutare i consumatori a identificare opzioni alimentari più sane e potenzialmente aiutare a prevenire malattie legate alla dieta’. (16)
Commissione europea e Parlamento avevano perciò concordato, nella strategia Farm to Fork, l’introduzione di un sistema di ‘Front-of-Pack Nutrition Labelling’ (FOPNL) che però a tutt’oggi non ha avuto seguito. (17)
4.5.1) Nutri-Score
La Corte dei Conti europea si limita a considerare l’esistenza di diversi sistemi di etichettatura nutrizionale sul fronte delle etichette, trascurando tuttavia di annotare come il Nutri-Score si distingua rispetto agli altri sotto diversi aspetti:
– solida letteratura scientifica a conferma della correttezza ed efficacia dell’approccio, nella definizione dei profili nutrizionali e la comunicazione;
– straordinaria diffusione in Belgio, Germania, Svizzera, Spagna, Olanda e Lussemburgo, ora anche in Romania. Anche grazie ad apposite app; (18)
– riconoscimento da parte di OCSE, WHO e da ultimo anche in un rapporto del Parlamento Europeo come il sistema FOPNL più efficace; (19)
– pieno supporto da parte di EUPHA, BEUC e Foodwatch, le associazioni più rappresentative degli operatori sanitari e dei consumatori in Unione Europea (20,21).
4.6) Precautionary Allergen Labelling
I consumatori allergici – ma anche i celiaci e gli intolleranti al lattosio – rimangono a loro volta in attesa di linee guida UE sulle indicazioni del tipo ‘it may contain [name of the allergen]’.
L’esecutivo europeo ha ricevuto delega a chiarire questi aspetti che sono altresì essenziali, come si è visto, all’analisi e gestione del rischio da contaminazione involontaria dei cibi con allergeni. (22)
5) Etichette incomprensibili e/o ingannevoli
Le informazioni volontarie fornite sulle etichette alimentari – come evidenziato anche in uno studio dell’associazione europea dei consumatori BEUC (23) – risultano spesso ingannevoli, a causa dell’assenza di linee guida armonizzate.
‘Naturale’ e ‘integrale’ (24,25), ‘artigianale’ e ‘tradizionale’, ‘sostenibile’, ‘imballaggio sostenibile’ sono solo alcuni dei numerosi esempi di notizie spesso prive di riferimenti obiettivi o anche autoreferenziali.
ECA (European Court of Auditors) richiama altresì gli esempi di raffigurazioni, sulle etichette alimentari, di ingredienti non contenuti nei prodotti. Laddove gli stessi contengano solo aromi degli ingredienti richiamati.
Empowering Consumers for the Green Claims Directive (EU) 2024/825 dovrebbe quantomeno mitigare le etichette e pubblicità ingannevoli nei relativi ambiti. (26) Minori aspettative provengono invece dalla proposta di Green Claims Directive, come si è visto. (27)
5.1) Monitoraggio
Un precedente studio commissionato dalla Commissione europea (2013) aveva identificato 901 schemi di informazione volontaria sulle etichette alimentari. Laddove un terzo delle relative notizie risultavano incomprensibili o ingannevoli per i consumatori. (28)
Un recente rapporto del Joint Research Center della Commissione europea (JRC, 2024) ha a sua volta evidenziato la crescente diffusione di ‘claims’ legati alla sostenibilità socio-ambientale, rilevati sul 20% delle etichette di nuovi prodotti alimentari lanciati nel 2021. (29)
Un monitoraggio del livello di comprensione delle informazioni in etichette e pubblicità da parte dei consumatori viene perciò raccomandato dalla European Court of Auditors. Tale attività dovrebbe venire condotta dagli Stati membri, oltreché dalla Commissione, in modo sistematico.
6) Tutela dei consumatori vulnerabili
La risoluzione del Parlamento europeo su una strategia per rafforzare i diritti dei consumatori vulnerabili (2012):
– ‘sottolinea che i bambini e i giovani, che subiscono sempre più spesso le conseguenze della sedentarietà e dell’obesità, sono più sensibili alla pubblicità di alimenti ad alto contenuto di grassi, sale e zucchero’;
– ‘invita tutte le parti interessate a educare e informare efficacemente i bambini e i giovani e chi si occupa di loro sull’importanza di un’alimentazione equilibrata e di uno stile di vita attivo e sano’;
– ‘esorta la Commissione a includere la protezione dei bambini tra le principali priorità dell’Agenda dei consumatori, con particolare attenzione alla pubblicità televisiva e online aggressiva o ingannevole’. (30).
6.1) Marketing aggressivo nei confronti dei minori
Audiovisual Media Services Directive (AMSD), come si è visto, ha invece fallito il proprio obiettivo di proteggere i minori rispetto al marketing aggressivo di alimenti squilibrati dal punto di vista nutrizionale. (31)
Le misure richieste dal Parlamento europeo nella risoluzione di cui al precedente paragrafo non hanno avuto seguito e l’auto-regolamentazione si è rivelata del tutto inefficace.
EUPHA (EU Public Health Professionals Association), con il supporto di 20 associazioni non-profit ed enti di ricerca, aveva perciò proposto alla Commissione l’adozione di misure urgenti altresì prive di riscontro.
7) Controlli deboli, sanzioni inefficaci
Official Controls Regulation (EU) 2017/625 attribuisce agli Stati membri le responsabilità di:
– organizzare efficaci sistemi per la verifica delle etichette alimentari sul mercato fisico ed elettronico;
– prevedere e applicare sanzioni adeguate alla gravità delle violazioni riscontrate;
– aggiornare ogni anno la Commissione sull’esito dei controlli ufficiali.
Gli audit eseguiti dalla Commissione e gli ulteriori dati raccolti da ECA mostrano tuttavia la debolezza complessiva dei controlli in questo ambito, anche a causa di frammentazione delle competenze presso diverse autorità all’interno degli Stati membri (es. Italia). (3,32)
8) Conclusioni provvisorie
Lo scenario descritto dalla European Court of Auditors è indubbiamente problematico e risponde a una serie di criticità segnalate da più parti, nel corso degli anni, anche su questo sito. La Commissione europea, nella propria risposta alla Corte dei Conti, ha perciò aderito senza riserva a tutte le sue raccomandazioni.
La grande sfida per la Commissione europea è oggi dare effettiva attuazione alle regole ‘in sospeso’ (si veda sopra, paragrafo 4) e avviare le iniziative necessarie a garantire tutela dei consumatori. I cui diritti devono sempre precedere gli interessi privati delle lobby che negli ultimi due decenni hanno invece prevalso.
Dario Dongo
Note
(1) European Court of Auditors (ECA). Food labelling in the EU. Consumers can get lost in the maze of labels. Special Report 23/2024 https://tinyurl.com/ykt2c3s5
(2) Regolamento (EC) 178/02, articoli 8,16,17
(3) Si veda l’ebook ’1169 Pene. Reg. UE 1169/11. Notizie sui cibi, controlli e sanzioni’
(4) Si veda il paragrafo 2.1 (National initiatives) al precedente articolo di Dario Dongo. ‘Responsible drinking’ in labeling and advertising. FT (Food Times). August 20, 2024
(5) Le norme nazionali possono anche insistere su categorie di prodotti prive di regole armonizzate. Uno su tutti, la birra
(6) Alessandra Mei. Nutrition and Health Claims Regulation, the eternal unfinished. FT (Food Times). February 16, 2024
(7) Thøgersen, J. and Nohlen, H., Consumer understanding of origin labelling on food packaging and its impact on consumer product evaluation and choices: A systematic literature review., Ciriolo, E. editor(s), EUR 31208 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2022, ISBN 978-92-76-56613-7, doi:10.2760/336778, JRC126893
(8) Dario Dongo. Origine delle materie prime in etichetta, il guaio irrisolto. FT (Food Times). 5.3.24
(9) Dario Dongo. Etichettatura di origine, non una priorità per la Commissione europea. FT (Food Times).
(10) La Commissione europea, DG Grow, ha a sua volta omesso di aprire le doverose procedure di infrazione nei confronti dell’Italia per i vizi di notifica delle normative recanti gli obblighi d’indicazione della sede dello stabilimento e dell’origine o provenienza delle materie prime in alcuni prodotti alimentari. Si veda Dario Dongo. Decreti origine pasta, riso, latte, pomodoro, carni suine. Teorica proroga al 31.12.22. FT (Food Times). 5.11.21
(11) Dario Dongo, Alessandra Mei. Nuove regole UE sull’etichettatura dei vini, linee guida della Commissione europea. FT (Food Times). 6.12.23
(12) Dario Dongo. Beating Cancer Plan. On the index pesticides, toxic chemicals, alcohol, junk-food. FT (Food Times). February 6, 2022
(13) Dario Dongo, Andrea Adelmo Della Penna. Improving diet and public health with useful label news. EFSA opinion on nutrient profiles. FT (Food Times). April 23, 2022
(14) Dario Dongo. Health claims on botanicals, the Court of Justice provides clarity. FT (Food Times). October 13, 2020
(15) Dario Dongo, Andrea Piccoli. Integratori alimentari, la lista BelFrIt dei botanicals ammessi. FARE (Food and Agriculture Requirements). 24.7.17
(16) Report from the Commission to the European Parliament and the Council regarding the use of additional forms of expression and presentation of the nutrition declaration. COM(2020) 207 final https://tinyurl.com/5n6upj5y
(17) Dario Dongo. Farm to Fork, Nutri-Score and product reformulation. FT (Food Times). October 25, 2021
(18) Marta Strinati. Yuka stimulates food reformulation and works on eco-score. FT (Food Times). August 16, 2022
(19) Dario Dongo. Obesity, challenges and opportunities. EU report. FT (Food Times). October 21, 2024
(20) Marta Strinati. EU public health, EUPHA, points to NutriScore as best option for FoPNL. FT (Food Times). March 20, 2023
(21) Foodwatch Demands Transparency on Nutri-Score Regulation Failures. 10.9.24 https://tinyurl.com/3r8tv8sr
(22) Dario Dongo, Andrea Adelmo Della Penna. EU, food allergens guidelines are needed. Position paper. FT (Food Times). November 1, 2024
(23) BEUC (2018). Food Labels: Tricks of the Trade https://tinyurl.com/jz3jtzpm
(24) Dario Dongo, Andrea Adelmo Della Penna. ‘Natural’ foods and ingredients, the viral deception. FT (Food Times). November 25, 2022
(25) Dario Dongo. Falso integrale, virtù perdute e possibili controindicazioni. FT (Food Times). 23.5.19
(26) Dario Dongo, Alessandra Mei. Empowering Consumers for the Green Transition, green light from the EU Parliament. FT (Food Times). February 19, 2024
(27) Dario Dongo. Green Claims Directive, Brussels’ weak proposal against greenwashing. FT (Food Times). March 23, 2023
(28) Ipsos, London Economics (2013). Consumer market Study on the functioning of voluntary food labelling schemes for consumers in the European Union https://tinyurl.com/5n7z8vfm
(29) Iudita Sampalean. Sustainability in labelling, JRC report. FT (Food Times). September 3, 2024
(30) European Parliament resolution of 22 May 2012 on a strategy for strengthening the rights of vulnerable consumers. 2011/2272(INI) https://tinyurl.com/4xu728y9. Si veda il punto 24
(31) Dario Dongo, Andrea Adelmo Della Penna. ‘Audiovisual Media Services Directive’ e tutela dei minori dal marketing di cibo spazzatura. FT (Food Times). 25.11.23
(32) Dario Dongo. Controlli, il ruolo dell’Amministrazione sanitaria. FT (Food Times). 30.10.17
Dario Dongo, lawyer and journalist, PhD in international food law, founder of WIISE (FARE - GIFT - Food Times) and Égalité.
