Il Sistema Europeo di Allerta Rapido su Alimenti e Mangimi (RASFF) è uno strumento cruciale che tuttavia rivela un grave difetto: l’UE manca di una ‘blacklist’ centralizzata e di pubblico accesso per identificare gli esportatori di alimenti a rischio in arrivo da Paesi terzi.
Mentre il RASFF segnala singole spedizioni di alimenti non conformi, i trasgressori abituali riescono spesso a eludere i controlli. Questa lacuna del sistema incide negativamente sulla sicurezza alimentare nel Mercato unico – e così sull’operato delle autorità degli Stati membri – oltreché su importatori e consumatori in UE, esposti a rischi prevedibili – e fallisce nel dissuadere le frodi alimentari e altre violazioni di legge.
Per colmare questa lacuna, l’UE dovrebbe guardare ad Est – al sistema di ‘blacklist’ degli esportatori inaffidabili, applicato dalla Cina – e ad Ovest, agli Import Alerts della FDA in USA, quali modelli per una riforma trasformativa.
UE, una storia di successo nei controlli su importazioni di alimenti di origine non animale ad alto rischio
L’UE ha già dimostrato l’efficacia dei controlli rafforzati sulle importazioni di alimenti di origine non animale ad alto rischio, grazie al regolamento di esecuzione della Commissione (CE) 669/2009 poi abrogato dal regolamento (UE) 2019/1793, tuttora in vigore. Questo regolamento applica controlli ufficiali rafforzati e condizioni speciali di importazione per prodotti alimentari specifici in arrivo da alcuni Paesi terzi ove siano stati identificati determinati rischi. Il successo di questo sistema fornisce una base per il suo sviluppo con un approccio che identifichi anche gli esportatori inaffidabili.
Il regolamento (UE) 2019/1793 ha dimostrato un successo misurabile nel migliorare la sicurezza alimentare, senza ostacolare il commercio internazionale di prodotti conformi. Alcuni esempi:
- la frequenza dei controlli sui noodles istantanei in arrivo dalla Corea del Sud (contenenti spezie e condimenti) è stata ridotta dal 20% al 10% dei carichi in ingresso, a seguito di verifica del miglioramento della conformità agli standard UE per l’ossido di etilene;
- i controlli sulla gomma di guar dall’India, in precedenza stabiliti sul 50% delle spedizioni in ingresso in UE a causa dei rischi di contaminazione da pentaclorofenolo e diossine, sono stati ridotti al 30% dopo aver verificato i miglioramenti nei livelli di conformità.
La Commissione rivede regolarmente questi controlli ogni sei mesi, adattando le frequenze dei controlli sulla base dei dati di conformità e rimuovendo i prodotti dal regime dei controlli rafforzati quando i rischi risultino gestiti in modo adeguato. Questo approccio dinamico e basato sull’evidenza dimostra che i controlli mirati possono sia proteggere i consumatori che ricompensare gli operatori conformi, mentre la trasparenza del sistema fornisce chiari incentivi per il miglioramento.
Questo sistema si concentra tuttavia su prodotti e Paesi anziché sugli esportatori: quando un Paese mostra ripetute non conformità, esso può venire sottoposto a condizioni di importazione più severe o persino alla sospensione delle importazioni in UE, ma queste condizioni si applicano alla generalità anziché a specifiche entità non conformi. Questo approccio geografico può quindi penalizzare ingiustamente le imprese conformi, all’interno di un Paese, mentre fallisce nell’affrontare la causa principale della non conformità al livello di singole imprese.
Il modello cinese: trasparenza, deterrenza ed applicazione
In Cina, l’Amministrazione Generale delle Dogane (GACC) applica un solido quadro normativo — stabilito nelle Misure per la Registrazione e l’Amministrazione dei Produttori Esteri di Alimenti Importati (Decreto 248) e nelle Misure Amministrative sulla Sicurezza Alimentare di Importazione ed Esportazione (Decreto 249) — che richiede a tutti i produttori, trasformatori e strutture di stoccaggio alimentari esteri di registrarsi presso la GACC prima di esportare in Cina.
Il sistema opera attraverso un processo chiaro. La GACC valuta le evidenze e conduce valutazioni del rischio quando i rischi di sicurezza di specifiche categorie alimentari cambino, per aggiornare le procedure di registrazione e i requisiti di documentazione. Quando ripetute non conformità che coinvolgano contaminanti, frodi alimentari e/o etichettatura vengano attribuite a uno specifico produttore o esportatore estero, la GACC conduce investigazioni per valutarne la gravità.
Le imprese non conformi sono poi soggette a scrutinio aumentato attraverso il sistema di classificazione GACC di pubblico accesso, che identifica i prodotti agro-alimentari come ‘alto rischio’, ‘medio rischio’, o ‘basso rischio’ sulla base di diversi fattori che considerano anche le fonti degli ingredienti alimentari, le tecnologie di produzione, i precedenti registri di sicurezza alimentare, i gruppi di consumatori e le modalità di consumo. La conseguenza è la detenzione automatica e l’ispezione del 100% delle future spedizioni dalle imprese elencate, che nei fatti può condurre a una sospensione dall’accesso al mercato cinese.
Questo approccio funziona per diverse ragioni:
- il timore di venire inseriti nella blacklist e di perdere l’accesso al mercato costringe gli esportatori globali a conformarsi agli standard cinesi;
- la concentrazione dei controlli su attori ad alto rischio consente di ottimizzarne l’efficienza e così l’allocazione delle risorse presso le autorità doganali;
- la trasparenza sui nomi degli operatori soggetti a controlli rafforzati fornisce informazioni utili agli importatori, ai consumatori e ad altre autorità di controllo, a livello globale;
- si prende di mira la fonte — lo specifico esportatore o produttore — piuttosto che applicare ampie restrizioni geografiche.
Il modello FDA: precisione e giusto processo
In USA, il Federal Food, Drug, and Cosmetic Act comprende il sistema di Import Alert gestito dalla Food and Drug Administration (FDA). Quando l’evidenza collega violazioni di legge come la presenza di patogeni o residui di pesticidi a specifiche aziende o Paesi e regioni, la FDA implementa procedure di ‘Detenzione Senza Esame Fisico‘ (DWPE).
Le aziende sottoposte a DWPE, indicate in appositi elenchi di pubblico dominio, sono soggette a detenzione automatica e ispezione del 100% delle loro spedizioni ai punti di controllo doganale. E possono peraltro seguire le apposite procedure per chiedere la rimozione da tali elenchi, dimostrando di aver rimediato alle non-conformità rilevate.
I punti di forza di questo approccio risiedono nel suo effetto deterrente, dimostrato in decenni di operazioni, e nelle sue procedure di giusto processo per rimedio e cancellazione dalla lista, a garanzia della legittimità del sistema.
La lacuna critica dell’UE
Mentre il regolamento (UE) 2017/625 stabilisce il quadro per i controlli ufficiali effettuati dalle autorità competenti, manca una lista nera centralizzata e obbligatoria degli esportatori. Questa carenza rimane una debolezza chiave nel sistema di controllo attuale.
Il sistema rimane focalizzato sugli incidenti, laddove le notifiche RASFF – 5.250 notifiche nel 2024, +12% rispetto all’anno precedente – sono spesso associate al respingimento di singole spedizioni ma non offrono rimedi per identificare i trasgressori abituali né sottoporli a controlli rafforzati. La categoria di prodotti più comunemente implicata è frutta e verdura, con 1.479 notifiche nel 2024 (16% del totale), laddove i rifiuti alle frontiere — approssimativamente un terzo di tutte le notifiche RASFF — hanno coinvolto principalmente residui di pesticidi nelle importazioni da Paesi non UE (84% delle notifiche in questa categoria).
La frammentazione normativa apre scappatoie: gli Stati membri, ove previsto, mantengono elenchi nazionali disomogenei, con risposte incoerenti nei confronti degli stessi trasgressori ai diversi punti di ingresso. L’assenza di trasparenza si traduce nell’inesistenza di una banca dati pubblica a livello UE che elenchi i recidivi, mentre le autorità competenti sprecano risorse reispezionando i soli operatori a esse già noti per violazioni, in assenza di un coordinamento sistematico.
‘Blacklist’ degli esportatori in UE, una proposta
Sulla base delle migliori pratiche globali e del proprio successo UE sui controlli rafforzati sulle importazioni di alimenti di origine vegetale ad alto rischio, la Commissione europea dovrebbe stabilire una ‘blacklist’ degli esportatori non conformi (Lista NCE). Questo sistema potrebbe venire fondato su emendamenti al regolamento (UE) 2017/625 ovvero tramite un nuovo regolamento di esecuzione della Commissione.
Il sistema dovrebbe attivarsi quando ripetute notifiche RASFF e/o respingimenti alle frontiere vengano attribuiti a uno specifico esportatore o produttore non UE, con una soglia minima di tre violazioni entro 24 mesi che potrebbe valere quale criterio oggettivo. La DG SANTE potrebbe coordinare le indagini con il contributo delle autorità degli Stati membri dove si sono verificati i casi, mentre EFSA ed ECDC potrebbero fornire un supporto scientifico all’analisi del rischio per assicurare un processo decisionale basato sulle evidenze.
La Commissione potrebbe così adottare decisioni di inserimento nella ‘blacklist’ basate su evidenze comprensive, e garantirne il pubblico dominio con informazioni di dettaglio su identità dell’esportatore, violazioni specifiche e Paese di origine. La sua applicazione comporterebbe controlli di identità e fisici sul 100% delle spedizioni da parte degli operatori elencati, con la possibilità di sospendere le approvazioni esistenti, in tutti i posti d’ispezione frontalieri UE.
Il sistema dovrebbe includere solide procedure di cancellazione dalla lista, permettendo agli esportatori di dimostrare azioni correttive attraverso audit e registri di analisi. Le autorità degli Stati membri potrebbero verificare questi miglioramenti, e la Commissione se del caso approvare le rimozioni dalla lista, come già accade in USA. Questa procedura può infatti assicurare equità di approccio e al contempo mantenere forti incentivi per la conformità.
I benefici per l’Europa sarebbero sostanziali. Una protezione del consumatore più efficace bloccherebbe sistematicamente alla sua fonte il cibo non sicuro, come si è già verificato con successo nel caso dei controlli rafforzati sulle importazioni di alimenti di origine non animale ad alto rischio. L’uso efficiente delle risorse permetterebbe poi alle autorità degli Stati membri di indirizzare i controlli con efficacia, riducendone le frequenze per i fornitori affidabili.
Un tale sistema garantirebbe condizioni eque di concorrenza, premiando importatori ed esportatori conformi e rafforzando al contempo la leadership globale dell’UE nella governance della sicurezza alimentare. Soprattutto, trasformerebbe l’attuale approccio reattivo in un sistema proattivo, orientato alla prevenzione del rischio piuttosto che alla sola risposta ex post.
Chiamata all’azione
Il modello cinese dimostra che una ‘blacklist’ trasparente e centrata sull’esportatore è fattibile ed efficace nel salvaguardare i consumatori, mentre l’esperienza dell’UE con controlli rafforzati sulle importazioni di alimenti di origine non animale ad alto rischio dimostra la fattibilità dell’approccio nei contesti legali e amministrativi europei. Combinati con l’impegno statunitense al giusto processo, questi esempi offrono all’UE una roadmap per trasformare il suo sistema reattivo di sicurezza alimentare in un benchmark globale proattivo.
Si esortano quindi la Commissione europea e i Commissari di rilievo per la salute e la sicurezza alimentare ad avviare una valutazione d’impatto per stabilire una Lista UE degli Esportatori Non Conformi. Con l’obiettivo di riformare il regolamento (UE) 2017/625 per creare una Lista NCE obbligatoria, centralizzata e pubblicamente accessibile. Solida collaborazione deve venire assicurata con le autorità competenti degli Stati membri per investigazione, applicazione e verifica di cancellazione dalla lista, sulla base dei meccanismi di cooperazione già stabiliti nel quadro normativo attuale.
Il successo del regolamento (UE) 2019/1793 nell’adattare le frequenze di controllo basate sui dati di conformità fornisce una base provata per implementare approcci dinamici simili al livello dell’esportatore. Adottare questo modello rappresenta più che un miglioramento normativo – incarna un impegno a prevenire il danno piuttosto che meramente reagire ad esso.
Dario Dongo
Cover art copyright © 2025 Dario Dongo (AI-assisted creation)
Riferimenti
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Dario Dongo, lawyer and journalist, PhD in international food law, founder of WIISE (FARE - GIFT - Food Times) and Égalité.
