Appalti pubblici alimentari, i criteri di sostenibilità in UE

Appalti verdi, il contesto

Le linee guida in esame aggiornano i criteri esistenti in tema di ‘appalti verdi’ (Green Public Procurement, GPP), stabiliti a livello europeo già nel 2008. Tali criteri, storicamente focalizzati sugli aspetti ambientali, vengono ora integrati con aspetti relativi a salute, nutrizione e benessere animale. Le linee guida perciò modificano le norme GPP esistenti, laddove le informazioni siano obsolete o richiedano chiarimenti, e introducono criteri completamente nuovi che coprono questioni socio-economiche sotto forma di specifiche tecniche, criteri di aggiudicazione e clausole di esecuzione del contratto (García-Herrero et al., 2025). La salute della popolazione viene indicata come una componente essenziale della sostenibilità, poiché le diete non salutari contribuiscono alle malattie non trasmissibili, all’aumento della spesa sanitaria, alle disparità sociali e al degrado ambientale (FAO, 2023).

L’analisi alla base di questi criteri ha attinto da un’ampia revisione della letteratura pertinente e delle esperienze in atto presso diversi Stati membri, rivelando la ricchezza e la varietà delle misure attualmente implementate (García-Herrero et al., 2024; Agora Agriculture and IDDRI, 2025). Il processo di sviluppo ha comportato un’analisi completa dei punti critici lungo l’intera catena del valore e le dimensioni di sostenibilità, evidenziando le aree più rilevanti e meritevoli di riforma, comprese quelle non affrontate o affrontate solo parzialmente dagli attuali criteri GPP dell’UE. Il lavoro è stato poi sottoposto a un’ampia consultazione che ha coinvolto oltre 200 stakeholder attivi negli appalti alimentari, tra cui autorità nazionali e locali, operatori del settore alimentare, organizzazioni della società civile e istituzioni accademiche, per garantire che i criteri riflettano le realtà pratiche pur mantenendo il rigore scientifico (García-Herrero et al., 2025).

Prodotti alimentari biologici: maggiore flessibilità e sviluppo del mercato

La revisione dei criteri per i prodotti alimentari biologici affronta le preoccupazioni degli stakeholder sui disallineamenti tra domanda e offerta, in particolare per determinati prodotti e regioni ove la capacità nazionale di produzione biologica rimane insufficiente. Le linee guida introducono una flessibilità, consentendo ai produttori in fase di conversione biologica – ai sensi del regolamento (UE) 2018/848 – di partecipare agli appalti pubblici, quando i prodotti bio non siano disponibili, nella prospettiva di accelerare la crescita dell’offerta nazionale di prodotti biologici. I criteri di base propongono che il 20-60% in massa (o il 30-70% in valore) dei prodotti alimentari e delle bevande totali acquistati sia conforme agli standard biologici, mentre i criteri completi superano il 50% in massa (o il 60% in valore) (García-Herrero et al., 2025). Le linee guida sottolineano che le autorità appaltanti dovrebbero stabilire soglie appropriate attraverso il dialogo di mercato, consentendo un’implementazione progressiva che faciliti l’adozione e l’adattamento nel tempo alle sue dinamiche.

La ricerca dimostra che l’aumento degli appalti di alimenti biologici insieme alla riduzione dei prodotti di origine animale non comporta necessariamente un aumento dei costi dei pasti. L’approvvigionamento di alimenti biologici rappresenta l’elemento più radicato negli appalti pubblici sostenibili in Europa, e la Visione per l’Agricoltura e l’Alimentazione ne ribadisce l’importanza come utile incentivo sul lato della domanda. Il quadro fornisce esempi concreti dagli Stati membri, tra i quali gli obiettivi progressivi dell’Austria per raggiungere il 55% di approvvigionamento biologico entro il 2030, il programma di successo della Danimarca che ha raggiunto una significativa adozione del biologico nelle cucine del settore pubblico, e gli asili nido di Madrid che utilizzano il 100% di prodotti biologici per i principali gruppi alimentari (García-Herrero et al., 2025).

Pesca e acquacoltura: criteri di sostenibilità completi

Il documento in esame migliora significativamente i criteri per i prodotti della pesca e dell’acquacoltura, riconoscendo che le disposizioni esistenti si concentrano fortemente sui sistemi di certificazione commerciale che potrebbero non tenere pienamente conto di aspetti critici di sostenibilità tra cui la stagionalità degli stock ittici, gli impatti sui fondali marini che derivano dai metodi di pesca e la tracciabilità dei mangimi utilizzati nell’acquacoltura. I criteri di base impongono che nessun prodotto ittico provenga da specie e stock identificati nelle liste dei ‘pesci da evitare’, le quali riflettono lo stato degli stock ittici nelle diverse regioni, mentre i criteri completi richiedono che i prodotti provengano da stock entro limiti biologici sicuri, affrontando gli impatti ambientali tra cui la pesca eccessiva, la perdita di biodiversità e l’uso responsabile delle risorse (García-Herrero et al., 2025).

Le linee guida incoraggiano le autorità appaltanti a sviluppare specifiche liste di ‘pesci da evitare’ per le loro situazioni particolari, considerando la stagionalità degli stock ittici selvatici. Contemporaneamente, le autorità possono fornire elenchi di specie marine e di acquacoltura sottoutilizzate i cui stock sono sani ma non soggetti a pesca eccessiva a causa delle preferenze dei consumatori o delle dinamiche di mercato, inclusi prodotti provenienti da attività di pesca a basso livello trofico come cozze, vongole e pesci piccoli (García-Herrero et al., 2025). La verifica deve considerare le valutazioni degli stock del Consiglio Internazionale per l’Esplorazione del Mare, seguite da liste di esclusione sviluppate dalle autorità appaltanti, con certificazioni commerciali disponibili come Marine Stewardship Council e Aquaculture Stewardship Council che fungono da meccanismi di verifica terziari. Gli standard di benessere animale per i prodotti di acquacoltura ricevono attenzione esplicita (García-Herrero et al., 2025).

Benessere animale: requisiti specifici per specie

Il quadro stabilisce criteri completi sul benessere animale rivolti a specifici animali e comprendenti l’intero ciclo di allevamento tra cui stabulazione, trasporto e macellazione. Per il pollame (polli da carne), le specifiche tecniche impongono l’uso di razze a crescita lenta con incremento medio giornaliero inferiore a 50 grammi al giorno, stordimento ad atmosfera controllata utilizzando gas inerti o sistemi multifase, divieto di gabbie e densità di allevamento non superiore a 33 chilogrammi per metro quadrato (García-Herrero et al., 2025). L’approvvigionamento di carne suina richiede che le code degli animali non siano state mozzate, con preferenza per suini non castrati chirurgicamente; quando avviene la castrazione, devono venire impiegati anestesia e analgesia. Per tutti gli animali, il tempo di trasporto tra il produttore primario e il macello non deve superare le otto ore al massimo.

Le linee guida osservano che alcuni Stati membri forniscono criteri molto specifici sul benessere animale con diverse disposizioni per animale e sistema di allevamento, spesso accompagnati da elenchi di etichette sul benessere animale i cui requisiti sono ritenuti equivalenti ai criteri di appalto (García-Herrero et al., 2024). Il documento riconosce le preoccupazioni degli stakeholder riguardo all’assenza di un’etichetta europea sul benessere animale, la quale faciliterebbe approcci armonizzati. I criteri di aggiudicazione propongono l’assegnazione proporzionale di punti per le offerte in cui le uova in guscio sono etichettate come ‘da galline allevate all’aperto’ e i prodotti a base di carne e latticini sono conformi a schemi di certificazione riconosciuti che affrontano aspetti generali, stabulazione, densità, uso minimo di antibiotici, macellazione, tempo massimo di trasporto e accesso al pascolo per le vacche da latte (García-Herrero et al., 2025).

Pratiche di gestione agricola sostenibile

Il quadro introduce criteri completamente nuovi mirati alle pratiche agricole sostenibili oltre la certificazione biologica, riconoscendo che vari approcci gestionali possono fornire benefici ambientali. I criteri di aggiudicazione comprendono pratiche di gestione integrata dei parassiti che limitano l’uso di pesticidi di sintesi, tecniche di gestione idrica tra cui sistemi di irrigazione efficienti e raccolta dell’acqua piovana, pratiche di conservazione del suolo come la riduzione della lavorazione e le colture di copertura, nonché misure di miglioramento della biodiversità tra cui il mantenimento di siepi e strisce tampone (García-Herrero et al., 2025). Questi criteri riconoscono che, mentre l’agricoltura biologica riceve notevole attenzione nelle politiche di approvvigionamento, altre pratiche sostenibili meritano a loro volta riconoscimento e incentivazione.

I punti vengono assegnati in proporzione alle offerte che dimostrano pratiche di gestione agricola che riducono l’impatto ambientale oltre i metodi convenzionali, con verifica che richiede certificazioni di parte terza, rapporti di audit o documentazione dettagliata delle pratiche adottate. Le linee guida riconoscono che la gestione agricola sostenibile comprende pratiche che affrontano la mitigazione del cambiamento climatico, la conservazione della biodiversità, la protezione delle risorse idriche e il miglioramento della salute del suolo. Questo approccio fornisce alle autorità appaltanti flessibilità nel premiare vari percorsi di sostenibilità, incoraggiando al contempo il miglioramento continuo nelle pratiche agricole (García-Herrero et al., 2025).

Condizioni di lavoro e inclusione sociale

Le linee guida introducono clausole di esecuzione del contratto che affrontano le condizioni di lavoro lungo tutta la catena di approvvigionamento, riconoscendo che i diritti dei lavoratori costituiscono una dimensione critica della sostenibilità spesso insufficientemente affrontata nei contesti attuali. I criteri richiedono che i contraenti dimostrino la conformità alle convenzioni fondamentali dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro (ILO), forniscano ambienti di lavoro sicuri e salutari, garantiscano salari equi e orari di lavoro dignitosi, proibiscano il lavoro minorile e il lavoro forzato, oltre a garantire la libertà di associazione e i diritti di contrattazione collettiva (García-Herrero et al., 2025). Le linee guida promuovono inoltre i contratti riservati alle imprese sociali che impiegano lavoratori con disabilità o lavoratori svantaggiati, in conformità con l’articolo 20 della Direttiva 2014/24/UE (Parlamento Europeo e Consiglio, 2014).

I meccanismi di verifica includono la fornitura di certificazioni pertinenti o rapporti di audit che dimostrino la conformità agli standard lavorativi, dichiarazioni dei fornitori che confermino l’adesione ai requisiti, sistemi di monitoraggio che garantiscano la conformità continua durante l’esecuzione del contratto. Il documento riconosce che alcune filiere – té, caffè, cacao, frutta e succhi di frutta esotica, pomodori, prodotti di pesca e acquacoltura – presentano criticità per le condizioni sociali e lavorative, richiedendo ulteriori indagini sulla misura in cui le certificazioni esistenti coprano adeguatamente questi aspetti. Le linee guida sottolineano che affrontare le condizioni di lavoro lungo le catene di approvvigionamento contribuisce non solo alla sostenibilità sociale ma anche alla sostenibilità economica promuovendo pratiche commerciali eque ed etiche (García-Herrero et al., 2025).

Filiere corte e sistemi alimentari locali

Il quadro affronta le filiere corte attraverso clausole di esecuzione del contratto e strategie che facilitano l’accesso degli agricoltori ai contratti, riconoscendo al contempo il dibattito accademico sui benefici ambientali dei sistemi alimentari locali. Le linee guida sottolineano che l’approvvigionamento ‘locale’ deve essere attentamente definito per garantire genuini benefici di sostenibilità, osservando che la sola prossimità geografica non garantisce vantaggi ambientali. Le clausole di esecuzione del contratto incoraggiano la suddivisione degli appalti in lotti più piccoli o contratti diretti, rendendo l’approvvigionamento più accessibile per le piccole e medie imprese coinvolte nelle filiere corte, rafforzando così i collegamenti tra i centri urbani e le comunità rurali locali (García-Herrero et al., 2025).

Il quadro propone diverse buone pratiche che facilitano la partecipazione degli agricoltori tra cui il coinvolgimento del mercato pre-appalto per identificare le barriere alla partecipazione degli agricoltori su piccola scala, contratti riservati per produttori che impiegano lavoratori svantaggiati, suddivisione degli appalti in lotti più piccoli corrispondenti a specifici tipi di alimenti, Sistemi Dinamici di Acquisizione che consentono ai fornitori qualificati di aderire in qualsiasi momento e fornire le quantità che producono, e supporto per BioRegioni o Distretti Biologici  dove agricoltori, cittadini e autorità pubbliche collaborano sulla gestione sostenibile delle risorse (García-Herrero et al., 2025). Questi approcci mirano a diversificare le catene di approvvigionamento alimentare, rafforzare la sicurezza alimentare e fornire opportunità per le piccole e medie imprese evitando restrizioni geografiche prescrittive che potrebbero entrare in conflitto con le direttive sugli appalti.

Criteri nutrizionali

Il documento di JRC stabilisce appositi criteri nutrizionali progettati per allineare gli appalti pubblici alle linee guida dietetiche e promuovere scelte alimentari più sane, così da integrare le considerazioni sanitarie nei quadri di sostenibilità. Per il sale, le specifiche tecniche impongono che l’assunzione giornaliera non superi i due grammi per i bambini e i cinque grammi per gli adulti, con allocazione proporzionale basata sulla percentuale di pasti consumati nelle mense pubbliche (García-Herrero et al., 2025). Disposizioni specifiche richiedono che il sale non sia disponibile per la libera aggiunta al cibo preparato per bambini e giovani di età inferiore ai 18 anni, che vengano offerti solo noci e semi non salati e che non vengano forniti alimenti con più di un grammo di sale per 100 grammi. Per il pane, il contenuto massimo di sale è limitato a un grammo per 100 grammi per la maggior parte delle fasce di età, con limiti più rigorosi (0,3 grammi per 100 grammi) per neonati e bambini piccoli di età inferiore ai tre anni (García-Herrero et al., 2025).

Per il contenuto di grassi, le specifiche tecniche garantiscono che i grassi totali non superino il 30% dell’energia totale nei menu offerti durante la giornata di ristorazione, con acidi grassi saturi limitati a meno del 10% dell’energia totale. Oli vegetali di alta qualità come girasole, soia, colza e olio d’oliva sono obbligatori per la cottura e la lavorazione degli alimenti, mentre gli oli vegetali altamente saturi tra cui palma e cocco dovrebbero venire evitati. Noci e semi (20-30 grammi) devono venire offerti in almeno il 40% dei giorni di ristorazione, con appropriate precauzioni di sicurezza per bambini di età inferiore ai cinque anni. Gli alimenti fritti sono proibiti per bambini e giovani di età inferiore ai 18 anni e limitati a due volte a settimana per altre fasce di età (García-Herrero et al., 2025). Per gli zuccheri liberi, le linee guida impongono che l’assunzione sia la più bassa possibile, con obiettivi specifici di meno del 5% dell’energia totale per bambini e giovani di età compresa tra 3 e 18 anni e meno del 10% per gli adulti, mentre alimenti e bevande contenenti zuccheri liberi dovrebbero essere completamente evitati per neonati e bambini di età inferiore ai tre anni (García-Herrero et al., 2025; EFSA, 2022).

I criteri nutrizionali comprendono disposizioni dettagliate per le fonti preferite di carboidrati, richiedendo che cereali e prodotti cerealicoli siano offerti in forma integrale in almeno la metà dei giorni di ristorazione, con pane integrale come unica opzione di pane in almeno la metà dei giorni di ristorazione. Una varietà di verdure e frutta fresche deve essere offerta quotidianamente, con requisiti minimi di cinque porzioni giornaliere in contesti di ristorazione 24 ore su 24. I legumi devono venire forniti come piatti principali in almeno il 20% dei giorni di ristorazione a mezza giornata e il 40% dei giorni di ristorazione 24 ore su 24, riconoscendo la loro importanza come fonti proteiche e il loro impatto ambientale relativamente basso (García-Herrero et al., 2025).

Per i prodotti a base di carne, il documento richiede che le autorità appaltanti limitino le porzioni di carne rossa in base alle linee guida dietetiche di ciascuno Stato membro, riconoscendo la variazione nelle raccomandazioni nazionali. I prodotti a base di carne devono venire offerti con parsimonia, con restrizioni che garantiscano che essi non costituiscano più del 25% dei piatti ove presenti, e vengano offerti solo se esplicitamente ritenuti appropriati dalle linee guida degli Stati membri. I criteri sottolineano che i metodi di cottura ad alta temperatura dovrebbero venire evitati per ridurre al minimo la produzione di composti potenzialmente pericolosi, con preferenza per la cottura a bassa temperatura e la rimozione preliminare del grasso visibile prima della cottura (García-Herrero et al., 2025).

I prodotti della pesca e dell’acquacoltura devono venire offerti almeno una volta alla settimana nella ristorazione a mezza giornata (con pesce azzurro ogni due settimane) e due volte alla settimana nella ristorazione 24 ore su 24 (con almeno un’opzione di pesce azzurro), riconoscendo l’importanza nutrizionale degli acidi grassi polinsaturi omega-3 a catena lunga pur riconoscendo i potenziali rischi derivanti dai contaminanti. Per i prodotti lattiero-caseari, la ristorazione a mezza giornata deve offrire una porzione di latte o prodotti lattiero-caseari quotidianamente, mentre la ristorazione 24 ore su 24 deve fornirli due volte al giorno. I criteri di aggiudicazione incentivano la riduzione del consumo di formaggio attraverso l’adattamento delle ricette, il controllo delle porzioni e l’offerta di formaggio come condimento opzionale piuttosto che come ingrediente integrale. Le disposizioni sull’alcol sono particolarmente rigorose, vietando completamente le bevande alcoliche in contesti educativi e clinici, limitandone l’uso nella preparazione dei pasti per i minori di 18 anni e limitando le dimensioni delle porzioni a un massimo di 10 grammi di alcol puro per contenitore in contesti ove ne è consentito il consumo da parte degli adulti (García-Herrero et al., 2025).

Prevenzione e monitoraggio dello spreco alimentare

I criteri di Sustainable Public Procurement (SPP) stabiliscono apposite norme per la prevenzione dello spreco alimentare, riconoscendo che la riduzione degli sprechi contribuisce al contempo alla protezione ambientale, all’efficienza economica e alla responsabilità sociale. Le specifiche tecniche richiedono che i contraenti implementino piani di prevenzione degli sprechi tra cui misure di previsione e pianificazione per ridurre al minimo la sovrapproduzione, adeguati sistemi di stoccaggio e rotazione delle scorte per prevenire il deterioramento, opzioni di dimensionamento flessibile delle porzioni che consentono ai consumatori di richiedere quantità appropriate e sistemi di redistribuzione del cibo in eccesso alle organizzazioni di beneficenza. I criteri di aggiudicazione incentivano l’innovazione nella riduzione degli sprechi, tra cui la pianificazione dinamica dei menu basata sui modelli di consumo effettivi, il miglioramento dei sistemi di gestione dell’inventario che impiegano analisi predittive e l’adozione di tecnologie che facilitano la redistribuzione degli alimenti (García-Herrero et al., 2025).

Il documento sottolinea l’importanza del monitoraggio degli indicatori di sostenibilità a diversi livelli, consentendo alle autorità pubbliche di valutare gli impatti ambientali, sociali ed economici delle decisioni di approvvigionamento. I criteri di monitoraggio richiedono che i contraenti stabiliscano sistemi di registrazione degli indicatori chiave di prestazione tra cui le quote di approvvigionamento di prodotti biologici, del commercio equo e di provenienza locale; i tassi di conformità con i criteri nutrizionali; le quantità di spreco alimentare e tassi di ridistribuzione; le emissioni di gas serra derivanti dalle operazioni di approvvigionamento e servizio alimentare; i consumi di acqua; indicatori sociali tra cui condizioni di impiego e inclusione di gruppi svantaggiati. Questo approccio di monitoraggio completo supporta il perfezionamento delle strategie di approvvigionamento basato sull’evidenza, dimostrando al contempo la responsabilità verso gli stakeholder e facilitando il confronto tra diversi contesti di approvvigionamento (García-Herrero et al., 2025).

Supporto all’implementazione e sviluppo delle capacità

Riconoscendo che gli stakeholder citano frequentemente la mancanza di strumenti, competenze e linee guida operative come ostacoli all’implementazione degli appalti sostenibili, le linee guida di JRC forniscono un ampio supporto all’implementazione. Ciò comprende una guida sulle metodologie di Valutazione del Ciclo di Vita (Life Cycle Assessment, LCA), con raccomandazione specifica di utilizzare i metodi dell’Impronta Ambientale approvati dalla Commissione in quanto essi consentono il confronto dei prodotti per un processo decisionale informato circa gli impatti ambientali lungo le catene di approvvigionamento. Il documento riconosce che, mentre la LCA rappresenta una metodologia fondamentale per identificare i punti critici e supportare il monitoraggio delle prestazioni ambientali, persistono alcune limitazioni nel misurare le esternalità positive di specifiche pratiche agricole o attività di pesca.

Le linee guida sottolineano che l’implementazione graduale e incrementale dei criteri può rivelarsi vantaggiosa per la loro adozione efficace, laddove formazione adeguata insieme a supporto e strumenti disponibili costituiscono fattori abilitanti chiave. Il documento conclude con sezioni dedicate a possibili strumenti e raccomandazioni a supporto dell’adozione di criteri di appalto pubblico sostenibile, tra cui strategie per l’implementazione di criteri nutrizionali, protocolli di monitoraggio e valutazione a diversi livelli di governance, procedure di dialogo di mercato che facilitano l’interazione tra autorità appaltanti e fornitori prima dell’avvio delle procedure di appalto e approcci per la partecipazione e il coinvolgimento degli stakeholder. Le linee guida sottolineano che i criteri devono far parte di politiche e strategie di approvvigionamento più ampie, con la definizione di obiettivi chiari nella politica e nella strategia organizzativa che rappresenta il primo passo verso gli appalti pubblici sostenibili (García-Herrero et al., 2025).

Conclusioni

Queste linee guida dell’UE rappresentano una pietra miliare nella trasformazione dei sistemi alimentari europei verso la sostenibilità. La natura volontaria delle norme consente alle autorità di adattare i criteri di sostenibilità alle esigenze regionali promuovendo al contempo la convergenza attorno a principi fondamentali, sulla base di strumenti pratici e scientificamente fondati che possono armonizzare gli appalti sostenibili tra gli Stati membri e accelerare la trasformazione del mercato.

L’implementazione dei criteri di Sustainable Public Procurement (SPP) incentiverà le filiere di approvvigionamento – dagli agricoltori all’industria – a migliorare la sostenibilità dei prodotti, facilitando al contempo l’adozione di diete più sane. Oltre agli impatti diretti degli appalti, il traino della domanda stimolerà l’offerta di mercato per prodotti sostenibili, migliorando la disponibilità e l’accesso al cibo sostenibile in contesti non pubblici.

Gli appalti pubblici sostenibili plasmano ambienti alimentari favorevoli e trasparenti, orientano il comportamento dei consumatori in particolare in contesti educativi e aumentano la sostenibilità lungo intere catene del valore. Il documento integra numerosi strumenti politici che influenzano il consumo sostenibile – dalle politiche agricole e le misure ambientali alla nutrizione e al benessere animale – affrontando in modo completo le dimensioni ambientali, sociali ed economiche.

Dario Dongo

Foto di Toa Heftiba su Unsplash