Il Tribunale dell’Unione europea, con la sentenza storica pronunciata il 24 settembre 2025, ha annullato disposizioni specifiche del regolamento UE sull’igiene dei prodotti alimentari di origine animale che riguardano la trasformazione del salmone affumicato. La EU General Court ha stabilito che la Commissione europea avrebbe dovuto consultare l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) prima di introdurre nuove restrizioni di temperatura e tempo per la trasformazione dei prodotti della pesca. Questa decisione ha implicazioni significative per la legislazione UE sulla sicurezza alimentare, i requisiti procedurali e l’industria di trasformazione del salmone in tutta Europa.
Salmone, la tecnica di ‘irrigidimento’ e le regole UE
Mowi Poland S.A., un’impresa polacca specializzata nella trasformazione del salmone affumicato, utilizza una tecnica nota come ‘irrigidimento‘, per affettare con precisione il salmone affumicato, che consiste nell’abbassare temporaneamente la temperatura dei suoi filetti a un livello compreso tra –7°C e –14°C (Tribunale dell’Unione europea, 2025).
Il regolamento delegato (UE) 2024/1141 – che modifica il regolamento (CE) n. 853/2004, c.d. Igiene 2, recante prescrizioni specifiche per gli alimenti di origine animale – ha introdotto nuovi requisiti al processo di irrigidimento, al capitolo VII della sezione VIII dell’allegato III del citato regolamento.
L’impresa polacca ha adito il Tribunale UE per contestare tale riforma, deducendone l’illegittimità sotto vari aspetti.
La disposizione annullata
Il Tribunale ha annullato il punto 3, lettera e), dell’allegato al regolamento delegato (UE) 2024/1141 della Commissione, che aveva aggiunto appositi requisiti alla regolamento ‘Igiene 2’ in relazione al controllo della temperatura e i limiti temporali per le operazioni di affettatura dei prodotti della pesca.
Per i prodotti della pesca freschi e trasformati, la disposizione specificava che i prodotti che necessitano di temperature inferiori a quella del ghiaccio fondente per l’affettatura meccanica possono venire mantenuti a tali temperature entro il più breve tempo, con un limite temporale massimo di 96 ore e il divieto di stoccaggio e trasporto.
Per i prodotti della pesca congelati, il regolamento stabiliva che i prodotti che necessitano di temperature superiori a –18°C per l’affettatura meccanica possono venire mantenuti a tali temperature tecnologicamente necessarie per un massimo di 96 ore, ancora una volta con il periodo ridotto al minimo e il divieto di stoccaggio o trasporto a queste temperature.
La Commissione ha sostenuto che questa disposizione si limitava a ‘chiarire’ i requisiti esistenti. Il Tribunale ha però radicalmente disatteso questa caratterizzazione.
Legittimazione ad agire
La Commissione ha inizialmente contestato la legittimazione ad agire di Mowi Poland. Il Tribunale ha invece dichiarato il ricorso ricevibile, rilevando che il regolamento delegato 2024/1141 costituiva un atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263 TFUE, in quanto non adottato mediante procedura legislativa.
La disposizione incideva direttamente sulla situazione giuridica di Mowi Poland imponendo nuovi obblighi e non richiedeva ulteriori misure di attuazione. Il Tribunale ha quindi accertato che il suo annullamento avrebbe fornito un vantaggio tangibile all’impresa ricorrente, rimuovendo gli obblighi di conformità.
Il Tribunale ha altresì accertato che, prima dell’adozione della disposizione contestata, ‘non esisteva alcun obbligo giuridicamente vincolante che disciplinasse l’uso dell’irrigidimento come fase di produzione‘ (Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 34). Le precedenti linee guida, inclusa la guida dell’Associazione europea dei produttori di salmone affumicato e il Codex Alimentarius, erano infatti volontarie e non vincolanti.
L’analisi del Tribunale
Concetti indefiniti nella legislazione UE
Il Tribunale ha individuato ambiguità fondamentali nel quadro normativo esistente prima della disposizione contestata. Né il regolamento (CE) n. 853/2004, né i regolamenti (CE) n. 178/2002 e 852/2004 hanno definito lo ‘stoccaggio‘. In particolare, ‘non risulta dalle disposizioni in vigore prima dell’adozione della disposizione contestata a partire da quale momento un prodotto della pesca debba essere considerato stoccato‘ (Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 40).
Analogamente, non esisteva alcuna definizione di ‘prodotto congelato‘. L’interpretazione della Commissione secondo cui i prodotti a temperature di irrigidimento (–7°C a –14°C) costituivano prodotti congelati che richiedevano lo stoccaggio a –18°C era quindi priva di supporto normativo. Il Tribunale ha osservato che in tutto il regolamento (CE) n. 853/2004, il concetto di prodotto congelato è costantemente associato a temperature non superiori a –18°C (Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 48).
Il limite temporale di 96 ore
Il Tribunale ha respinto l’argomentazione della Commissione secondo cui il limite di 96 ore ‘era già noto in precedenza come periodo massimo autorizzato‘. Tale limite temporale rappresentava un nuovo obbligo imposto agli operatori, indipendentemente dal suo richiamo in documenti di orientamento non vincolanti (Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 44).
Prima della disposizione contestata, gli operatori che lavoravano con salmone affumicato ‘irrigidito’ erano soggetti solo al punto 5 del capitolo IX dell’allegato II del regolamento n. 852/2004, che consentiva ‘periodi limitati al di fuori del controllo della temperatura‘ senza specificare un limite temporale (Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 52).
Il vizio fatale: mancata consultazione dell’EFSA
Regolamento (CE) n. 853/2004
Il regolamento (CE) n. 853/04 dispone, all’articolo 13, che ‘La Commissione consulta [l’EFSA] su qualsiasi questione che rientri nell’ambito di applicazione del [regolamento n. 853/2004] che possa avere un impatto significativo sulla salute pubblica‘.
Le parti hanno convenuto che la Commissione non ha consultato l’EFSA prima di adottare la disposizione contestata. La questione centrale verte perciò sull’obbligatorietà della consultazione nel caso di specie.
Impatto significativo sulla salute pubblica
Il Tribunale ha concluso che la questione potrebbe avere un impatto significativo sulla salute pubblica sulla base di diversi fattori. L’introduzione di un limite temporale per il mantenimento dei prodotti della pesca a temperature di irrigidimento ‘richiede di analizzare e tenere conto del periodo durante il quale si può ritenere che tali prodotti, mantenuti a tale temperatura, non presentino un rischio per la salute‘ (Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 75). Ciò implica valutazioni scientifiche.
Ironicamente, le stesse osservazioni della Commissione hanno minato la sua posizione. La Commissione ha sostenuto che alcuni produttori avevano ‘abusato della tolleranza‘ della legislazione unionale riguardo all’irrigidimento ‘a scapito dei consumatori‘, che i filetti conservati a temperatura di irrigidimento sono di qualità inferiore e che accettare l’interpretazione di Mowi Poland creerebbe una situazione ‘manifestamente pericolosa per la salute dei consumatori‘.
Il Tribunale ha perciò annotato come ‘risulta, in sostanza, dalle stesse argomentazioni della Commissione che il mantenimento del salmone affumicato a temperatura richiesta per l’irrigidimento per un lungo periodo potrebbe avere un impatto sulla salute dei consumatori‘ (Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 84).
Nella propria difesa la Commissione ha fatto riferimento a diversi studi scientifici, incluso uno studio del 2021 sui danni da congelamento nel merluzzo, ove si dimostra che ‘il congelamento del pesce è un importante metodo di trasformazione che può prolungare la durata di conservazione del prodotto ma può anche causare danni significativi al tessuto se eseguito in modo errato‘ (Gudjónsdóttir et al., 2021, come citato in Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 79).
Uno studio del 2018 aveva a sua volta dimostrato che ‘il tempo di conservazione e la temperatura sono fattori principali che influiscono sulla perdita di qualità e sulla durata di conservazione del pesce‘ e che l’ossidazione riduce ‘la qualità nutrizionale, la consistenza e il colore del pesce‘ (Hammad et al., 2018, come citato in Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 79).
Mancanza di base scientifica
Il Tribunale ha osservato che ‘la base scientifica presa in considerazione dalla Commissione ai fini della redazione della disposizione contestata non risulta dal regolamento delegato 2024/1141 o dalla sua relazione illustrativa‘ (Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 88).
La Commissione ha inoltre ammesso che il periodo massimo di 96 ore derivava da ‘un ‘consenso tra i produttori del settore‘, anziché da una valutazione scientifica (Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 90). Questa ammissione ha evidenziato che il limite temporale si basava sulla pratica industriale piuttosto che sulla valutazione scientifica basata su prove dei rischi per la salute.
Consultazione successiva insufficiente
Dopo l’adozione delle norme impugnate, a maggio 2024 il Parlamento europeo aveva richiesto il parere dell’EFSA. Il direttore esecutivo dell’EFSA aveva risposto, a giugno 2024, affermando di non poter ‘identificare alcuna questione aperta relativa alla sicurezza alimentare o ai rischi per la salute umana nelle condizioni di stoccaggio descritte nella richiesta‘.
Tuttavia, il Tribunale ha stabilito che questo scambio ‘è successivo all’adozione del regolamento delegato 2024/1141, avvenuta il 14 dicembre 2023, e che, pertanto, è in ogni caso privo di incidenza sulla legittimità di tale regolamento‘ (Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 92).
La consultazione retrospettiva non può sanare vizi procedurali esistenti al momento dell’adozione.
La consultazione doverosa dell’EFSA
I requisiti procedurali sono sostanziali
La sentenza del Tribunale sottolinea che i requisiti procedurali, come la consultazione dell’EFSA, non sono mere formalità. Essi costituiscono salvaguardie essenziali che garantiscono che la legislazione unionale si basi su solidi fondamenti scientifici. Come ha osservato il Tribunale, ‘risulta dal considerando 27 del regolamento n. 853/2004 che la consulenza scientifica dovrebbe essere alla base della legislazione dell’Unione in materia di igiene alimentare‘ (Tribunale dell’Unione europea, 2025, punto 87).
Il principio di precauzione
La sentenza rafforza implicitamente il principio di precauzione nel diritto dell’Unione sulla sicurezza alimentare. Prima di imporre nuove restrizioni che incidono sulla salute pubblica, la Commissione deve ottenere una valutazione scientifica esperta. Questo principio garantisce che le misure normative proteggano i consumatori senza risultare arbitrarie o basate unicamente sul consenso del settore.
Trasparenza e politica basata sull’evidenza
La critica del Tribunale alla mancanza di base scientifica e al ricorso al ‘consenso tra i produttori‘ evidenzia le aspettative di una formulazione delle politiche UE basata sull’evidenza e la trasparenza. I regolamenti che incidono sulla salute pubblica devono dimostrare una giustificazione scientifica, non limitarsi a riflettere la convenienza commerciale o le preferenze del settore.
Conseguenze dell’annullamento
Effetti giuridici immediati
L’annullamento da parte del Tribunale UE significa che il punto 3, lettera e), dell’allegato al regolamento delegato 2024/1141 è nullo. Si applica il quadro giuridico precedente, con la Commissione condannata a sostenere le proprie spese e a pagare le spese sostenute da Mowi Poland. La Repubblica francese, che è intervenuta a sostegno della Commissione, sopporta le proprie spese.
Implicazioni pratiche per l’industria del salmone
I trasformatori di salmone affumicato non sono più soggetti al limite temporale di 96 ore per l’irrigidimento. Si applica il precedente quadro più flessibile di cui al punto 5 del capitolo IX dell’allegato II del regolamento n. 852/2004, che consente ‘periodi limitati al di fuori del controllo della temperatura‘ senza vincoli temporali specifici. La sentenza rivela peraltro una incertezza normativa significativa, per quanto attiene al momento in cui la trasformazione diventa ‘stoccaggio’, quali temperature costituiscano ‘prodotti congelati’ e quanto possano estendersi i ‘periodi limitati’.
Implicazioni per la Commissione europea
La Commissione deve garantire la consultazione dell’EFSA prima di adottare misure di sicurezza alimentare che potrebbero incidere significativamente sulla salute pubblica, anche quando si afferma semplicemente di ‘chiarire’ le norme esistenti. La Commissione può ora consultare l’EFSA e riproporre disposizioni simili con supporto scientifico, lasciare in vigore l’attuale quadro ambiguo o proporre modifiche più complete che affrontino le lacune definitorie individuate dal Tribunale. Ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia, la Commissione può presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia entro due mesi e dieci giorni, sebbene i ricorsi siano limitati a questioni di diritto.
Significato più ampio per il diritto alimentare in UE
Il ruolo centrale dell’EFSA
Questa sentenza rafforza la funzione di controllo dell’EFSA nella legislazione UE sulla sicurezza alimentare. Il Tribunale ha confermato che le questioni che richiedono una valutazione scientifica per determinare gli impatti sulla salute rientrano nell’obbligo di consultazione obbligatoria. Il ruolo dell’EFSA non è discrezionale ma obbligatorio quando le questioni possano incidere in misura significativa sulla salute pubblica.
Definizione di ‘impatto significativo’
La sentenza fornisce orientamenti sull’interpretazione di ‘impatto significativo sulla salute pubblica‘ ai sensi dell’articolo 13 del regolamento (CE) n. 853/2004. Il criterio include se sia necessaria una valutazione scientifica, la caratterizzazione dei rischi per la salute da parte della stessa Commissione e le potenziali conseguenze della misura. L’approccio del Tribunale suggerisce un’interpretazione relativamente ampia, che comprende questioni che incidono sulla qualità degli alimenti, sulla tutela dei consumatori e sui potenziali rischi per la salute.
Atti regolamentari e accesso alla giustizia
La sentenza contribuisce anche alla giurisprudenza sui requisiti di legittimazione ad agire ai sensi dell’articolo 263 TFUE. La conclusione del Tribunale secondo cui la disposizione contestata ha imposto nuovi obblighi, nonostante le argomentazioni della Commissione secondo cui essa si limitava a chiarire le norme esistenti, dimostra l’attenzione verso la sostanza piuttosto che la forma. Questo approccio facilita l’accesso alla giustizia per le imprese interessate da misure normative dell’UE.
Impatto giurisprudenziale
Questa sentenza può influenzare future impugnazioni di atti delegati della Commissione privi di consultazione adeguata, l’interpretazione dei requisiti di consultazione obbligatoria nel diritto dell’Unione e i requisiti di legittimazione ad agire per gli operatori del settore alimentare che impugnano tali norme. La sentenza stabilisce un chiaro precedente secondo cui i requisiti procedurali non possono venire aggirati mediante la caratterizzazione delle misure come meri ‘chiarimenti’.
Conclusioni
La sentenza del Tribunale nella causa Mowi Poland/Commissione rappresenta una vittoria significativa per il rigore procedurale nella legislazione dell’UE sulla sicurezza alimentare. Annullando la disposizione contestata, il Tribunale ha affermato che:
- la Commissione non può aggirare la consultazione obbligatoria dell’EFSA;
- le questioni che richiedono una valutazione scientifica degli impatti sulla salute richiedono il contributo di esperti;
- il consenso delle imprese di settore può contribuire ma non sostituire la valutazione scientifica; e
- la consultazione a posteriori non può rimediare ai vizi procedurali occorsi in precedenza.
Dario Dongo
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Riferimenti
- Commission Delegated Regulation (EU) 2024/1141 of 14 December 2023 amending Annexes II and III to Regulation (EC) No 853/2004 of the European Parliament and of the Council as regards specific hygiene requirements for certain meat, fishery products, dairy products and eggs. http://data.europa.eu/eli/reg_del/2024/1141/oj
- General Court of the European Union. (2025). Judgment of the General Court (Sixth Chamber) of 24 September 2025, Mowi Poland S.A. v European Commission. Case T-354/24. ECLI:EU:T:2025:913. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62024TJ0354
- Gudjónsdóttir, M., Gunnlaugsson, V., & Arason, S. (2021). Quantification and mapping of tissue damage from freezing in cod by magnetic resonance imaging. Food Control, 123, 107734. https://doi.org/10.1016/j.foodcont.2020.107734
- Hammad, A. I., Hafez, E. E., Romeih, E., & Taher, M. A. (2018). Effect of freezing on the shelf life of salmon. International Journal of Food Science, 2018, 1686121. https://doi.org/10.1155/2018/1686121
- Regulation (EC) No 853/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 laying down specific hygiene rules for food of animal origin. Consolidated text: 09/11/2024 http://data.europa.eu/eli/reg/2004/853/2024-11-09
Dario Dongo, lawyer and journalist, PhD in international food law, founder of WIISE (FARE - GIFT - Food Times) and Égalité.
