In seguito al recente accordo tra Commissione europea e Consiglio sugli obiettivi di riduzione delle perdite e degli sprechi alimentari, la Spagna ha dimostrato il suo impegno verso la sostenibilità e l’efficienza delle risorse con la legge 1/2025, una rivoluzionaria normativa nazionale che va ben oltre le attuali politiche UE.
Questo articolo esamina le specificità di questa pionieristica legge spagnola, promulgata il 1° aprile 2025, evidenziando come essa comprenda l’intera filiera alimentare, con specifici obblighi per gli operatori alimentari (e apposite esenzioni per le microimprese), nonché una precisa gerarchia per l’uso degli alimenti e dei loro scarti.
Concentrandosi sulla prevenzione, le donazioni, il monitoraggio e un solido regime sanzionatorio, la Spagna sta stabilendo un nuovo standard per un’azione proattiva e completa contro le perdite e gli sprechi alimentari.
Spagna, la legge sulla prevenzione delle perdite e degli sprechi alimentari
La legge spagnola 1/2025 fornisce un quadro completo per la prevenzione delle perdite e degli sprechi alimentari nell’intero corso della filiera alimentare. Questa legislazione fa parte del più ampio impegno della Spagna verso la sostenibilità ambientale, la sicurezza alimentare e il consumo responsabile.
Obiettivi
La legge promulgata in Spagna sulla prevenzione delle perdite e degli sprechi alimentari – Ley 1/2025, de 1 de abril, de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario – è progettata per:
- stabilire chiare definizioni di perdite e sprechi alimentari (Food Loss and Waste, FLW) all’interno della filiera agroalimentare, garantendo coerenza con l’obiettivo generale di riduzione delle FLW nel quadro giuridico nazionale;
- contribuire al raggiungimento dell’Obiettivo di Sviluppo Sostenibile 12.3 dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite riducendo le FLW lungo tutta la filiera agroalimentare, dimezzando lo spreco alimentare pro-capite globale a livello di vendita al dettaglio e di consumatori e riducendo le perdite alimentari lungo le filiere di approvvigionamento del 20% entro il 2030, rispetto ai livelli del 2020;
- facilitare la donazione e la redistribuzione delle eccedenze alimentari, anche attraverso la fornitura di finanziamenti pubblici e risorse per sostenere gli attori coinvolti nel trasporto, nella lavorazione e nello stoccaggio degli alimenti destinati alla donazione;
- intraprendere un’analisi sistematica delle cause e delle conseguenze delle perdite e degli sprechi alimentari;
- promuovere la trasparenza e il miglioramento continuo nella prevenzione delle FLW attraverso una rigorosa e regolarmente aggiornata misurazione quantitativa e qualitativa degli sprechi alimentari generati in tutti i segmenti del sistema alimentare, basata su una metodologia standardizzata;
- definire azioni prioritarie per la gestione degli sprechi alimentari inevitabili e migliorare la consapevolezza, la formazione e l’educazione tra tutti gli attori della filiera alimentare, nonché tra i consumatori e il pubblico in generale, in materia di prevenzione, manipolazione responsabile degli alimenti e sicurezza alimentare;
- sostenere la riduzione delle emissioni di gas serra e degli inquinanti ambientali associati alle FLW (articolo 1).
Ambito di applicazione
L’ambito di applicazione della legge varata in Spagna sulla prevenzione delle perdite e degli sprechi alimentari (FLW) comprende tutte le attività svolte dagli operatori lungo l’intera filiera alimentare, ‘from farm to fork‘. Ciò include:
- cooperative e altre entità associative;
- trasformazione, produzione e distribuzione alimentare;
- servizi alberghieri, di ristorazione e catering (Ho.Re.Ca.);
- organizzazioni non profit che forniscono servizi di distribuzione di donazioni alimentari;
- amministrazioni pubbliche.
Si applicano tuttavia specifiche eccezioni con riguardo, ad esempio, al ritiro di frutta e verdura nell’ambito dei meccanismi di regolamentazione del mercato europeo che esula dal campo di applicazione della legge (articolo 2).
Definizioni
Oltre alle definizioni europee di alimenti, operatori del settore alimentare, microimprese, la legge spagnola sulla prevenzione delle FLW definisce chiaramente:
- spreco alimentare come ‘tutti gli alimenti, come definiti nell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 178/2002, che sono diventati rifiuti — cioè alimenti scartati, o destinati o richiesti di essere scartati dal loro detentore — in conformità con l’articolo 2(a) della Legge 7/2022 dell’8 aprile’;
- perdite alimentari, come ‘prodotti agricoli e alimentari che, per qualsiasi motivo, rimangano nell’azienda agricola — siano essi reincorporati nel suolo o utilizzati per il compostaggio in loco — nonostante il loro uso finale previsto sia il consumo umano’;
- ‘altri fornitori di servizi alimentari’, come ’centri sanitari, istituzioni educative, centri penitenziari, centri di detenzione per immigrati, residenze di assistenza sociale e, in generale, tutti gli stabilimenti permanenti che offrono servizi di catering o di ristorazione’;
- spigolatura, come ‘la raccolta di cibo lasciato nei campi dopo il raccolto principale, o di colture non raccolte, con l’autorizzazione del/i proprietario/i dell’azienda agricola, come attività supplementare non a scopo di lucro volta a prevenire le perdite e gli sprechi alimentari‘ (articolo 3).
Principi guida
I principi guida stabiliti dall’articolo 4 mirano a prevenire le perdite e gli sprechi alimentari promuovendo l’efficienza delle risorse, la prevenzione, la donazione e l’educazione pubblica. L’articolo rafforza anche il principio ‘chi inquina paga’, garantendo sia la responsabilità ambientale che quella legale (articolo 4).
Gerarchia degli usi alimentari
Gli operatori della filiera alimentare devono dare priorità alla prevenzione delle perdite e degli sprechi alimentari attraverso una produzione e una gestione efficienti. Se si verificano eccedenze alimentari, l’articolo 5 stabilisce una gerarchia strutturata per la loro gestione:
- prima di tutto, viene data priorità alla prevenzione delle perdite e degli sprechi alimentari, compresa la trasformazione di prodotti agricoli o alimentari invenduti ma ancora commestibili in prodotti alternativi per il consumo umano (cioè upcycling);
- se l’eccedenza alimentare non può venire prevenuta né riutilizzata, essa deve venire gestita nel seguente ordine: prima, attraverso donazioni alimentari (si veda l’esempio di AlterBanc, in Catalogna); e in subordine, utilizzandola come mangime per animali;
- come ultima risorsa, i rifiuti alimentari dovrebbero essere riciclati in compost di alta qualità o digestato per il miglioramento del suolo;
- ove ciò non sia fattibile, i rifiuti dovrebbero venire utilizzati per produrre energia (es. biogas), seguendo le linee guida dell’articolo 8.1 della legge 7/2022.
Obblighi specifici
Un’importante novità nella legislazione spagnola è l’introduzione di obblighi specifici per gli operatori della filiera agroalimentare, le ONG e le amministrazioni pubbliche, per contribuire a prevenire le perdite e gli sprechi alimentari (FLW).
Doveri degli operatori commerciali
Tutti gli operatori della filiera alimentare devono:
- sviluppare e implementare un piano di prevenzione degli sprechi alimentari, delineando le procedure per minimizzare le eccedenze e prevenire perdite non necessarie. Questi piani devono venire aggiornati e adattati alla scala e alle operazioni di ciascun operatore. Il piano può assumere la forma di un piano integrato congiunto, se gli operatori svolgono attività condivise;
- promuovere accordi (il cui contenuto minimo è definito nell’articolo 7) per donare le eccedenze alimentari a iniziative sociali, organizzazioni non profit o banchi alimentari, a meno che la donazione non risulti fattibile e giustificata;
Questi obblighi non si applicano alle imprese impegnate nella trasformazione, nel commercio al dettaglio, nella distribuzione alimentare o nei servizi alberghieri e di ristorazione che operano in stabilimenti che sono:
- di dimensioni pari o inferiori a 1.300 m² (per le aziende senza punti vendita al dettaglio), o
- dotati di un’area di esposizione e vendita al dettaglio utile di 1.300 m² o meno (per le aziende con punti vendita al dettaglio), a meno che
- più stabilimenti operino sotto lo stesso numero di identificazione fiscale e la loro area combinata superi i 1.300 m².
Le microimprese (come definite nella Raccomandazione della Commissione 2003/361/CE) sono a loro volta esentate dagli obblighi menzionati.
Queste misure obbligatorie dovranno venire attuate entro un anno dalla pubblicazione della legge nella Gazzetta Ufficiale dello Stato (articolo 6).
Responsabilità delle organizzazioni non profit
Le imprese, le entità sociali e le organizzazioni non profit coinvolte nelle donazioni alimentari devono garantire la tracciabilità degli alimenti donati e implementare idonee buone pratiche igieniche.
Il cibo deve venire distribuito senza discriminazioni ed esclusivamente a persone vulnerabili.
Le donazioni dovrebbero sostenere l’inclusione sociale e fornire ai destinatari informazioni alimentari (cioè data di scadenza, ingredienti e allergeni) in conformità con le leggi alimentari dell’UE e nazionali (articolo 9).
Ruolo delle amministrazioni pubbliche
Le amministrazioni pubbliche devono promuovere collaborazione, educazione, innovazione e coerenza legislativa per prevenire e ridurre le perdite e gli sprechi alimentari. Le loro responsabilità includono:
- promuovere la collaborazione nell’intero corso della filiera alimentare per affrontare le perdite e gli sprechi alimentari, con un focus su soluzioni innovative (come quelle testate sui consumatori spagnoli, nell’ambito del progetto di ricerca Wasteless in Horizon Europe) e partenariati pubblico-privati o comunitari;
- sostenere imprese e organizzazioni non profit;
- sensibilizzare i consumatori;
- raccogliere dati;
- sviluppare buone pratiche, specialmente nelle scuole e nella redistribuzione alimentare.
Il Ministero spagnolo dell’Agricoltura, della Pesca e dell’Alimentazione misurerà, analizzerà e pubblicherà i dati sugli sprechi alimentari, promuoverà la collaborazione lungo tutta la filiera alimentare e si coordinerà con altri ministeri e regioni. Le comunità autonome pianificheranno azioni per raggiungere gli obiettivi nazionali, e il governo potrà fissare obiettivi annuali e incentivi per ridurre gli sprechi alimentari (articolo 11).
Diritti dei consumatori
I consumatori hanno i corrispondenti diritti di:
- ricevere informazioni dalle autorità pubbliche e dalle imprese della filiera alimentare sulle misure per ridurre gli sprechi alimentari nelle famiglie e nei servizi di ristorazione, nonché sui programmi stabiliti per prevenire le perdite e gli sprechi alimentari;
- ricevere informazioni da iniziative sociali, organizzazioni non profit o banchi alimentari sulle caratteristiche, condizioni e stato degli alimenti donati che ricevono;
- portare a casa il cibo non consumato presso le imprese di ristorazione e altri fornitori di servizi alimentari (articolo 10).
Buone prassi
Buone prassi per i distributori di alimenti
Le amministrazioni pubbliche e i rivenditori di alimenti in Spagna sono incoraggiati ad adottare le buone prassi di cui a seguire, su base volontaria:
- garantire adeguate infrastrutture per una manipolazione, conservazione e trasporto ottimali per ridurre gli sprechi alimentari;
- sviluppare protocolli per ridurre al minimo le perdite durante il trasporto e lo stoccaggio;
- promuovere la vendita di prodotti prossimi alla data di scadenza o di consumo preferibile;
- offrire e promuovere prodotti ‘brutti’ o imperfetti, stagionali, locali, biologici e sostenibili, con informazioni chiare sul riutilizzo degli alimenti;
- esporre informazioni sulla sicurezza e i benefici del consumo di prodotti imperfetti;
- formare il personale e i volontari per ridurre attivamente gli sprechi alimentari;
- condividere suggerimenti sulla pianificazione dei pasti, gli acquisti sostenibili, il riutilizzo degli alimenti, le date di scadenza e di consumo preferibile, e il riciclo;
- condurre campagne di sensibilizzazione sull’impatto ambientale e sociale degli sprechi alimentari;
- incoraggiare buone pratiche commerciali per prevenire le perdite alimentari;
- sostenere progetti comunitari e di volontariato per la prevenzione degli sprechi alimentari, specialmente quelli volti ad aiutare gruppi vulnerabili (articolo 12).
Buone prassi per la ristorazione e i fornitori di servizi alimentari
Le autorità pubbliche, in collaborazione con il settore della ristorazione e altri fornitori di servizi alimentari (hotel, restaurants, catering, Ho.Re.Ca.) sono incoraggiate ad adottare le seguenti misure volontarie:
- promuovere pratiche di approvvigionamento sostenibile, come alimenti freschi, stagionali, locali o biologici, ove fattibile e appropriato alla natura dei servizi forniti;
- incoraggiare la flessibilità dei menù per consentire ai consumatori di scegliere contorni e dimensioni delle porzioni;
- facilitare la donazione di cibo e altre iniziative di redistribuzione per il consumo umano;
- sostenere la consegna di rifiuti alimentari a impianti di compostaggio, in conformità con le normative sui rifiuti;
- migliorare la qualità dei rifiuti organici differenziati per garantire la loro idoneità al compostaggio;
- formare e coinvolgere il personale e i volontari negli sforzi per prevenire e ridurre gli sprechi alimentari;
- promuovere campagne di sensibilizzazione pubblica sugli impatti ambientali, sociali ed economici degli sprechi alimentari, e l’importanza del consumo responsabile (articolo 13).
Ottimizzazione delle date di consumo preferibile
‘Il Governo adotterà politiche pubbliche e misure per promuovere l’adeguamento delle date di consumo preferibile, al fine di sostenere la prevenzione e la riduzione delle perdite e degli sprechi alimentari’. Tutte le amministrazioni pubbliche dovranno:
- attivare iniziative di formazione e sensibilizzazione per consumatori, distributori e produttori sulla corretta interpretazione delle date di scadenza e di consumo preferibile;
- incoraggiare gli operatori della filiera alimentare ad adeguare le date di consumo preferibile al periodo massimo che garantisca ancora la qualità del prodotto e la sicurezza alimentare (vedi anche le linee guida dell’EFSA, 2020);
- promuovere la ricerca e innovazione sulla possibilità di estendere la durata di conservazione degli alimenti;
- ‘condurre studi e ricerche industriali volti a migliorare l’etichettatura della data di consumo preferibile in relazione alla qualità degli alimenti, ottimizzando i volumi di produzione e migliorando i processi di trasformazione, stoccaggio e logistica per ridurre al minimo gli sprechi alimentari’ (articolo 14).
Strumenti per promuovere e controllare la prevenzione e riduzione delle FLW
La legge spagnola 1/2025 include una serie di strumenti per promuovere e controllare la prevenzione e la riduzione degli sprechi e delle perdite alimentari:
- le amministrazioni pubbliche (PA) introdurranno incentivi per incoraggiare gli operatori della filiera alimentare ad adottare le buone pratiche indicate negli articoli 12 e 13, con l’obiettivo di ridurre gli sprechi alimentari (articolo 15);
- le PA promuoveranno l’autoregolamentazione volontaria tra gli operatori della filiera alimentare, coinvolgendo gli organi governativi e la società civile nello sviluppo di solidi standard guidati dall’industria per ridurre le perdite e gli sprechi alimentari (articolo 16);
- il governo, in consultazione con vari ministeri e organismi regionali, elaborerà un Piano Strategico volto a prevenire e ridurre le perdite e gli sprechi alimentari. Le comunità autonome e gli enti locali dovranno a loro volta sviluppare piani coerenti, e regolarmente aggiornati, utilizzando un approccio partecipativo con i principali stakeholder (articolo 17);
- il Ministero dell’Agricoltura, della Pesca e dell’Alimentazione stabilirà un Piano Nazionale per il controllo delle perdite e degli sprechi alimentari, da rivedere ogni quattro anni. Imponendo controlli sistematici e coordinati lungo tutta la filiera alimentare, a livello nazionale, per garantire coerenza ed efficacia nel monitoraggio e nella riduzione degli sprechi (articolo 18);
- il suddetto Ministero produrrà una relazione annuale che dettagli i progressi e i risultati del Piano Nazionale per il controllo delle perdite e degli sprechi alimentari. La relazione, compilata con informazioni dalle autorità competenti e presentata al Parlamento, garantirà trasparenza e responsabilità nel processo di controllo degli sprechi (articolo 19).
Sanzioni per le infrazioni relative alle perdite e agli sprechi alimentari
Infrazioni
Le infrazioni della legge spagnola sulla prevenzione delle perdite e sprechi alimentari sono categorizzate in tre livelli di gravità: infrazioni minori, infrazioni gravi; infrazioni molto gravi. Queste infrazioni sono compatibili con altre responsabilità civili, penali o amministrative che possono concorrere, con particolare riguardo ad aree come la gestione dei rifiuti, l’igiene e la sicurezza alimentare (articolo 20). Le comunità autonome che regolano la prevenzione delle perdite e degli sprechi alimentari a livello regionale devono considerare le seguenti infrazioni:
- infrazioni minori. Mancata applicazione della gerarchia di gestione dei rifiuti o mancata giustificazione del motivo per cui la gerarchia non è stata applicata; mancata donazione di alimenti invenduti che rimangono idonei al consumo umano, ove richiesto dall’articolo 6, a condizione che l’azienda o l’entità disponga dei mezzi necessari e il motivo per non farlo non sia incluso nel suo piano di prevenzione. Ciò si applica alle industrie alimentari, ai rivenditori, alle imprese di ristorazione e catering; mancato rispetto degli impegni nella guida settoriale sulle migliori pratiche per la prevenzione degli sprechi alimentari e la riduzione degli sprechi alimentari che si applica all’azienda; clausole contrattuali che vietano le donazioni alimentari, impedendo esplicitamente che il cibo venga donato; mancata distribuzione di cibo a persone svantaggiate da parte di iniziative sociali o organizzazioni non profit dedicate alla donazione di cibo, a meno che il cibo non sia idoneo al consumo umano per motivi giustificati non attribuibili all’organizzazione; mancata collaborazione con le amministrazioni pubbliche nella quantificazione degli sprechi alimentari;
- Infrazioni gravi. Mancanza di un piano aziendale per la prevenzione e la riduzione degli sprechi alimentari quando richiesto dalla legge; distruzione o alterazione intenzionale di alimenti che sono ancora idonei al consumo umano; discriminazione nell’accesso al cibo donato per qualsiasi motivo, causa, circostanza o condizione; ripetute infrazioni minori entro due anni dalla prima, a seguito di una risoluzione amministrativa ferma;
- infrazioni molto gravi. Ripetute violazioni gravi, ovvero una seconda o successiva infrazione grave commessa entro due anni da una precedente, a seguito di una risoluzione amministrativa ferma (articolo 20).
Sanzioni
Le sanzioni per le infrazioni, come determinate dall’autorità competente, sono le seguenti:
- le infrazioni minori possono venire sanzionate con un avvertimento o una multa fino a € 2.000;
- le infrazioni gravi possono comportare una multa compresa tra €2.001 e € 60.000;
- le infrazioni molto gravi possono venire sanzionate con una multa compresa tra € 60.001 e € 500.000.
Le Comunità Autonome hanno l’autorità di aumentare queste soglie edittali e introdurre sanzioni aggiuntive o supplementari, nelle loro leggi regionali (articolo 21).
Ravvedimento operoso
Nel caso in cui venga identificata un’infrazione minore durante un’ispezione, l’autorità competente può concedere alla parte responsabile un periodo adeguato e ragionevole per porre rimedio alla non conformità. Il ravvedimento operoso, entro il periodo stabilito dall’autorità, può prevenire l’applicazione di una sanzione formale (articolo 22).
Termini di prescrizione
Il termine di prescrizione si riferisce al periodo di tempo durante il quale può venire intrapresa un’azione legale per un’infrazione. La legge stabilisce limiti di tempo specifici per diversi tipi di infrazioni: le infrazioni minori devono venire contestate entro sei mesi, le infrazioni gravi entro un anno, e le infrazioni molto gravi entro due anni.
Il termine decorre dalla data in cui si verifica l’infrazione o, nei casi in cui l’infrazione comporti una non conformità continuativa, quando l’attività si interrompe.
Se l’azione legale è ritardata – come quando un processo sanzionatorio inizia e l’operatore riceve la relativa notifica – il termine di prescrizione viene sospeso. Se la procedura è ritardata per oltre un mese a causa di motivi che non dipendono dall’accusato, il termine riprende dopo il decorso do tale periodo (articolo 23).
Disposizioni aggiuntive, transitorie, abrogative e finali
La legge spagnola 1/2025 introduce nuove misure e dichiarazioni di interesse pubblico (disposizioni aggiuntive); disposizioni transitorie che garantiscono l’allineamento con il diritto dell’UE; disposizioni abrogative che eliminano norme obsolete; e disposizioni finali che modificano la legislazione esistente. Tutte queste disposizioni promuovono la riduzione degli sprechi alimentari, sostengono l’agricoltura, modernizzano il sistema e aggiornano il nazionale per adattarsi ai requisiti attuali dell’UE e settoriali.
L’entrata in vigore della legge 1/2025 del 1 aprile si intende prodotta dal 2 gennaio 2025. Tuttavia, alcune delle sue disposizioni hanno avuto applicazione il 3 aprile 2025, il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dello Stato. Le misure obbligatorie stabilite all’articolo 6 per tutti gli operatori della filiera alimentare saranno invece applicate entro un anno dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Conclusioni provvisorie: un passo verso sistemi alimentari sostenibili
La legge 1/2025 della Spagna rappresenta una mossa decisiva e lungimirante verso un sistema alimentare più sostenibile, contribuendo direttamente all’Obiettivo di Sviluppo Sostenibile 12.3 stabilendo fermamente la nazione come leader nella lotta contro le perdite e gli sprechi alimentari.
Promulgando questa legislazione completa, che supera gli obiettivi dell’UE – ancora da implementare – con i suoi obblighi dettagliati, il quadro gerarchico e i robusti meccanismi di applicazione, la Spagna non si sta semplicemente allineando con gli obiettivi internazionali ma sta attivamente plasmando un’economia alimentare circolare e basata sulla solidarietà.
Mentre l’attuazione pratica rimane fondamentale, questa legge pionieristica segnala un forte impegno verso la sicurezza alimentare, l’economia circolare e la responsabilità ambientale, e un futuro in cui le eccedenze alimentari sono valorizzate e redistribuite, a beneficio sia delle persone che del pianeta. Il passo coraggioso della Spagna costituisce un esempio convincente per altre nazioni che si sforzano di affrontare questa sfida globale critica.
#Wasteless
Dario Dongo
Note
- Council of the European Union. (2025). Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2008/98/EC on waste – Final compromise text (Interinstitutional File 2023/0234(COD), Document 7258/25, 19 March 2025). https://tinyurl.com/345f288x
- Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives. https://tinyurl.com/4xz79xxa
- European Commission recommendation of 6 May 2003 concerning the definition of micro, small and medium-sized enterprises (2003/361/EC). https://tinyurl.com/373t4zt2
- European Commission notice on the use of the indication of date of minimum durability (‘best before’ date) and the ‘use by’ date in food labelling (2018/C 196/01). https://tinyurl.com/2yprue8w
- EFSA Panel on Biological Hazards. (2020). Guidance on date marking and related food information: Part 1 (date marking). EFSA Journal, 18(12), 6306. https://doi.org/10.2903/j.efsa.2020.6306
- Gobierno de España. (2025). Ley 1/2025, de 1 de abril, de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario. Boletín Oficial del Estado, 78, 33667–33691. https://www.boe.es/eli/es/l/2025/04/01/1
- Jefatura del Estado. (2022, April 8). Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. Boletín Oficial del Estado, 85, 42173–42270. https://www.boe.es/eli/es/l/2022/04/08/7
- United Nations. (2015). Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development. A/RES/70/1. https://sdgs.un.org/goals/goal12
Dario Dongo, lawyer and journalist, PhD in international food law, founder of WIISE (FARE - GIFT - Food Times) and Égalité.
