Sistemi alimentari

Appalti pubblici, il cibo nella proposta di regolamento UE

Settembre 24, 2026

Il 9 settembre 2026 la Commissione europea ha adottato la proposta di regolamento ‘sugli appalti pubblici e le concessioni’, denominata Public Procurement Act. La proposta abroga le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE e le sostituisce con un unico regolamento, direttamente applicabile negli Stati membri (European Commission, 2026a). Secondo la relazione illustrativa, gli appalti pubblici valgono ‘circa il 15% del prodotto interno lordo dell’Unione Europea’.

Food Times ha seguito due passaggi precedenti: il primo riguarda i criteri volontari per gli appalti pubblici sostenibili di alimenti, servizi di ristorazione e distributori automatici pubblicati dal Centro comune di ricerca della Commissione europea (Dongo, 2025); il secondo riguarda la prevenzione degli sprechi alimentari negli stessi appalti (Dongo, 2026a). Entrambe le analisi lasciavano aperta una domanda: la revisione delle direttive del 2014 avrebbe trasformato quei criteri volontari in regole vincolanti? La risposta è per ora negativa, sebbene il cibo ottenga per la prima volta un articolo dedicato.

Table of Contents

La proposta in sintesi

La proposta di regolamento comprende 149 articoli suddivisi in sette Parti, oltre agli Allegati da I a VIII (European Commission, 2026b). L’applicazione è differita di due anni dall’entrata in vigore (proposta di regolamento, art. 149). Il considerando 65 motiva il rinvio con ‘la portata e la novità delle riforme’.

Gli elementi di maggiore interesse per gli operatori della filiera agroalimentare sono:

le soglie di 140.000 euro per gli appalti di forniture e servizi delle autorità nazionali, di 216.000 euro per le altre amministrazioni e di 750.000 euro per i servizi sociali, sanitari ed educativi (proposta di regolamento, art. 2.1, lett. ‘b’, ‘c’ ed ‘e’);
il principio generale secondo cui ‘gli appalti sono orientati al principio della migliore qualità per il denaro pubblico’ (proposta di regolamento, art. 4.1) e gli obiettivi politici dell’Unione, tra cui quelli ambientali e climatici e ‘condizioni di lavoro eque’ (proposta di regolamento, art. 5);
tre procedure ordinarie e una speciale: la procedura aperta, nella quale ogni operatore interessato manifesta interesse e presenta una prima offerta entro un termine minimo di 20 giorni, con criteri di selezione e negoziati rimessi alla scelta dell’acquirente pubblico (proposta di regolamento, articoli 34 e 35); la procedura dinamica, che mantiene aperto per tutta la sua validità un elenco di fornitori ai quali verranno aggiudicati i singoli contratti, con il primo invito non prima di 25 giorni dalla pubblicazione (proposta di regolamento, articoli 36-40); la procedura per l’innovazione, per le sfide sociali prive di soluzioni disponibili, con consultazione di mercato, test e validazione e successiva aggiudicazione diretta (proposta di regolamento, articoli 41-45); e una procedura speciale che richiede soltanto la pubblicazione di una ‘sintesi pubblica del risultato’ (proposta di regolamento, articoli 46-48);
un Titolo dedicato alla ‘progettazione ed esecuzione strategica degli appalti pubblici’, recante i criteri su appalti verdi, socialmente responsabili e innovativi, su sicurezza e resilienza e sulla preferenza europea (proposta di regolamento, Parte III, Titolo II).

L’articolo 53, gli appalti di alimenti

La disposizione centrale è breve: ‘Al fine di perseguire gli obiettivi di cui all’articolo 50, paragrafo 2, e all’articolo 55, paragrafo 2, gli acquirenti pubblici possono tenere conto anche di considerazioni relative alla qualità e alla sostenibilità degli alimenti quando acquistano alimenti, ove opportuno, nelle specifiche tecniche, nei criteri di aggiudicazione o nelle condizioni di esecuzione dei contratti, nella misura in cui siano connesse all’oggetto dell’appalto’ (proposta di regolamento, art. 53.1).

Le considerazioni elencate ‘possono riguardare, in particolare’ (proposta di regolamento, art. 53.2):

‘requisiti e condizioni di equità e trasparenza nelle filiere alimentari, in particolare un’equa remunerazione degli agricoltori coinvolti nella produzione degli alimenti acquistati’ (lett. ‘a’);
‘l’organizzazione della filiera alimentare’ (lett. ‘b’);
‘requisiti o condizioni sui metodi di produzione biologica, sui regimi di qualità quali le indicazioni geografiche e su altri metodi di produzione’ (lett. ‘c’);

‘criteri relativi al valore nutrizionale e agli effetti sulla salute, alla freschezza e alla stagionalità degli alimenti’ (lett. ‘d’);
‘requisiti di benessere animale’ (lett. ‘e’).

La tavola di concordanza non indica alcuna disposizione corrispondente nelle direttive del 2014 (proposta di regolamento, Allegato VIII, Parte A). L’articolo 53 costituisce quindi una base giuridica nuova. Il suo effetto principale è la certezza del diritto: gli acquirenti pubblici dispongono di un fondamento esplicito per criteri che finora dovevano giustificare caso per caso. Il verbo ‘possono’ rende però facoltativa ogni voce.

Il limite rimane il collegamento con l’oggetto dell’appalto. La proposta lo amplia, precisando che il collegamento indiretto comprende ‘l’approvvigionamento responsabile e la trasparenza della catena di fornitura del prodotto oggetto dell’appalto’ (proposta di regolamento, art. 90.3). Il considerando 40 cita l’esempio di un prodotto ‘del commercio equo, compreso l’obbligo di pagare ai produttori un prezzo minimo e un sovrapprezzo’. Questo sostiene il criterio dell’equa remunerazione di cui alla lettera ‘a’. Il criterio può venire letto insieme al regolamento (UE) 2026/1739, che riserva indicazioni come ‘equo’ e introduce l’indicazione ‘filiera corta’ (Dongo, 2026c).

La lettera ‘b’ merita attenzione. Il testo si riferisce alla ‘organizzazione’ della filiera e non menziona l’approvvigionamento locale. Le specifiche tecniche non possono comunque fare riferimento a ‘un’origine o una produzione specifica che abbia l’effetto di favorire o eliminare talune imprese o taluni prodotti’ (proposta di regolamento, art. 88.5). La vicinanza geografica in quanto tale rimane quindi esclusa. Possono invece diventare criterio le caratteristiche strutturali della filiera, come il numero di intermediari. Le definizioni del regolamento (UE) 2026/1739 potrebbero offrire un riferimento oggettivo.

La lettera ‘c’ riguarda la produzione biologica e le indicazioni geografiche. Qui si applicano le regole sulle etichette e sui marchi: i requisiti devono essere collegati all’oggetto dell’appalto, basati su criteri verificabili in modo oggettivo e stabiliti da un soggetto terzo (proposta di regolamento, art. 91.1). Gli acquirenti pubblici ‘accettano tutti gli altri marchi equivalenti’ (proposta di regolamento, art. 91.2). La lettera ‘e’ consente di recepire i requisiti di benessere animale per specie già previsti nei criteri del Centro comune di ricerca (Dongo, 2025).

Criteri di aggiudicazione e peso minimo della qualità

Il cambiamento più rilevante per i fornitori riguarda la fase di aggiudicazione. ‘Gli acquirenti pubblici aggiudicano l’appalto all’operatore economico che offre la migliore qualità in rapporto al prezzo’ (proposta di regolamento, art. 98.1), valutando le offerte secondo il miglior rapporto qualità/prezzo. La disposizione corrisponde all’articolo 67 della direttiva 2014/24/UE (proposta di regolamento, Allegato VIII, Parte A).

La qualità può comprendere espressamente ‘le considerazioni specifiche relative agli alimenti di cui all’articolo 53, ove pertinenti’ (proposta di regolamento, art. 98.2, lett. ‘b’). Si applicano pesi minimi: ‘il peso dei criteri di qualità rappresenta almeno il 30% del punteggio totale attribuito’, e almeno il 50% ‘per gli appalti il cui oggetto è ad alta intensità di manodopera’ (proposta di regolamento, art. 98.4). È ad alta intensità di manodopera l’appalto ‘per il quale il costo del lavoro rappresenta normalmente almeno il 50% del valore totale del contratto’ (proposta di regolamento, art. 6.10). I servizi di ristorazione che soddisfano questa condizione ricadrebbero nella soglia più alta.

Gli acquirenti pubblici possono derogare sia al metodo del miglior rapporto qualità/prezzo sia ai pesi minimi ‘quando la qualità del prodotto, del servizio o dei lavori acquistati può essere garantita’ attraverso le specifiche tecniche, le condizioni di esecuzione o una combinazione di strumenti (proposta di regolamento, art. 98.5). Devono indicare nella sintesi pubblica della gara su quale di queste ipotesi si basano. La relazione illustrativa definisce il meccanismo comply or explain, cioè ‘rispetta o motiva’. Inoltre, il prezzo di mercato usato per individuare le offerte anormalmente basse deve comprendere ‘tutti i costi, quali il costo del lavoro e delle condizioni di lavoro’ (proposta di regolamento, art. 101.1, lett. ‘b’).

Mense e ristorazione, fuori dalla concorrenza

La procedura speciale consente agli acquirenti pubblici di aggiudicare un appalto ‘chiedendo una soluzione direttamente a uno o più operatori economici, senza necessità di una procedura competitiva né di pubblicazione preventiva di informazioni sulla gara’ (proposta di regolamento, art. 46.1). Tra i casi in cui è ammessa, la proposta elenca i servizi alberghieri e di ristorazione e una serie di codici del Vocabolario comune per gli appalti pubblici, tra cui ‘servizi di catering’, ‘servizi di mensa’, ‘servizi di ristorazione scolastica’, ‘servizio di mensa scolastica’ e ‘servizi di consegna pasti a domicilio’ (proposta di regolamento, art. 47, lett. ‘c’, punto ‘ii’).

Il considerando 24 ne spiega la ragione: ‘data la loro dimensione transfrontaliera molto limitata’, questi servizi sono soggetti a una procedura di affidamento diretto ‘nella quale gli acquirenti pubblici dispongono di un ampio margine per tenere conto delle considerazioni specifiche relative agli alimenti’. La tavola di concordanza riconduce gli articoli 46 e 47 all’articolo 32 della direttiva 2014/24/UE (proposta di regolamento, Allegato VIII, Parte A). Quell’articolo, sulla procedura negoziata senza previa pubblicazione, non comprendeva i servizi di ristorazione tra le ipotesi ammesse. Questi servizi non figurano neppure nell’Allegato VI, che elenca i servizi sociali, sanitari ed educativi soggetti alla soglia di 750.000 euro.

La scelta ha tre conseguenze:

la trasparenza è soltanto successiva, attraverso la sintesi pubblica del risultato e ‘la motivazione della decisione dell’acquirente pubblico’ (proposta di regolamento, art. 110.4, lett. ‘d’);
il testo non chiarisce se il metodo del miglior rapporto qualità/prezzo e i pesi minimi si applichino quando viene invitato un solo operatore; l’unica garanzia è il richiamo generale ai ‘principi di non discriminazione, parità di trattamento e trasparenza’ (proposta di regolamento, art. 46.2);
la qualità degli alimenti nelle mense scolastiche e ospedaliere dipenderebbe soprattutto dalla discrezionalità del singolo acquirente pubblico e dalle regole nazionali.

La suddivisione in lotti interessa anche i piccoli produttori. ‘Gli acquirenti pubblici valutano se suddividere gli appalti in lotti’ (proposta di regolamento, art. 100.1), tenendo conto dell’aumento ‘della partecipazione delle piccole e medie imprese’ (proposta di regolamento, art. 100.2). I lotti inferiori a 80.000 euro per forniture o servizi possono venire aggiudicati al di fuori del regolamento, entro il limite del 20% del valore complessivo (proposta di regolamento, art. 100.4). Gli Stati membri possono rendere obbligatoria la suddivisione in lotti (proposta di regolamento, art. 100.7).

Non previsti i criteri vincolanti sugli alimenti

La Commissione può adottare atti delegati che rendono obbligatori requisiti di appalto verde. Il potere si limita ai prodotti disciplinati dagli atti dell’Unione elencati nell’Allegato VII, ‘quando requisiti divergenti in materia di caratteristiche ambientali creano un rischio concreto di frammentazione del mercato interno o in presenza della necessità di stimolare la domanda’ (proposta di regolamento, art. 54.2). L’Allegato VII elenca otto atti: prodotti da costruzione, progettazione ecocompatibile, batterie, imballaggi, tecnologie a zero emissioni nette, livelli di emissione di CO2 dei veicoli pesanti e delle autovetture, etichettatura degli pneumatici. Gli alimenti non vi compaiono. Nessuno dei poteri delegati elencati all’articolo 141.2 riguarda l’articolo 53.

La relazione illustrativa descrive un’opzione che ‘rende obbligatorio il miglior rapporto qualità/prezzo con pesi minimi di qualità senza possibilità di deroga, introduce obiettivi vincolanti per gli Stati membri e obblighi di comunicazione’. La proposta non ha seguito questa strada. I criteri per gli appalti alimentari sostenibili esaminati in precedenza su Food Times rimangono quindi un riferimento volontario (Dongo, 2025).

Preferenza europea e forniture alimentari

Gli acquirenti pubblici possono ‘richiedere che i beni, i servizi e i lavori offerti siano originari dell’Unione o siano beni coperti’ dagli accordi internazionali dell’Unione (proposta di regolamento, art. 73.2, lett. ‘a’). Possono inoltre ‘respingere un’offerta quando il valore dei beni, servizi o lavori dell’Unione o coperti in essa contenuti è inferiore al 50% del valore totale stimato dell’offerta’ (proposta di regolamento, art. 73.2, lett. ‘c’). L’origine dei beni segue il codice doganale dell’Unione (proposta di regolamento, art. 74.2). La preferenza non si applica quando costringerebbe l’acquirente ‘ad acquistare beni, servizi o lavori a costi sproporzionati’ (proposta di regolamento, art. 76, lett. ‘d’).

Per le forniture alimentari, l’origine nell’Unione può quindi venire richiesta. L’origine all’interno dell’Unione non può però servire a discriminare tra Stati membri (proposta di regolamento, art. 4.2). ‘Europeo’ e ‘locale’ rimangono pertanto concetti distinti.

I collegamenti con l’economia circolare

Gli obiettivi ambientali degli appalti verdi comprendono ‘la transizione verso un’economia circolare, anche attraverso la bioeconomia’ (proposta di regolamento, art. 50.2, lett. ‘d’). Specifiche e criteri possono riguardare ‘il riutilizzo’, ‘l’uso di materie prime secondarie’ e ‘la prevenzione dei rifiuti’ (proposta di regolamento, art. 51). Le condizioni di esecuzione possono riguardare ‘la gestione dei rifiuti, il rispetto degli obblighi di dovuta diligenza e di rendicontazione di sostenibilità nell’esecuzione del contratto o altri requisiti di economia circolare’ (proposta di regolamento, art. 104.2, lett. ‘a’).

Per la ristorazione, queste disposizioni offrono una base giuridica ai piani di prevenzione degli sprechi, alle porzioni flessibili e alla redistribuzione delle eccedenze già esaminati su Food Times (Dongo, 2026a), nel quadro degli obiettivi vincolanti di riduzione degli sprechi alimentari introdotti con la revisione della direttiva quadro sui rifiuti (Dongo & Sampalean, 2025).

La proposta modifica anche alcuni atti di settore. Elimina le parole ‘criteri in materia di appalti’ dall’articolo 11.1 della direttiva 2008/98/CE (proposta di regolamento, art. 147.7). Abroga l’articolo 63 del regolamento (UE) 2025/40 sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, e i rinvii a tale articolo si intendono fatti all’articolo 54 della proposta (proposta di regolamento, art. 147.5). Poiché il regolamento sugli imballaggi figura nell’Allegato VII, rimangono possibili requisiti obbligatori sugli imballaggi, anche nelle mense, mediante atti delegati. Non lo sono invece requisiti obbligatori sugli alimenti. Sulle responsabilità degli operatori ai sensi del regolamento imballaggi si veda Dongo e Della Penna (2026).

Le posizioni dei portatori di interesse IFOAM Organics Europe

La federazione europea dell’agricoltura biologica, IFOAM Organics Europe, accoglie con favore il riconoscimento esplicito del ruolo dei prodotti biologici (Bio Eco Actual, 2026). La presidente, Dóra Drexler, sostiene che ‘ogni euro investito una tantum negli appalti alimentari sostenibili può generare fino a 35 euro di risparmio annuo sui soli costi sanitari’, richiamando ‘casi di studio’ non specificati. Secondo il direttore, Eduardo Cuoco, il passaggio al miglior rapporto qualità/prezzo ‘lascia più spazio agli acquirenti pubblici e alle autorità nazionali per favorire prodotti di alta qualità come il biologico’.

La federazione solleva anche tre critiche. Il miglior rapporto qualità/prezzo ‘è indebolito da ampie clausole di deroga’, il che corrisponde all’articolo 98.5. ‘La definizione di ‘qualità’ è troppo vaga’. Inoltre la proposta ‘non prevede un percorso che renda vincolanti in futuro i criteri ambientali o sociali’, il che corrisponde all’assenza degli alimenti dall’articolo 54 e dall’Allegato VII. Sul quadro normativo del settore biologico si veda Dongo (2026b).

Il manifesto Buy Better Food

ICLEI, la rete internazionale dei governi locali per la sostenibilità, ha coordinato il manifesto per standard minimi obbligatori nelle mense pubbliche insieme alle organizzazioni non governative della EU Food Policy Coalition, tra cui IFOAM Organics Europe (ICLEI, 2022). Il manifesto propone sette criteri:

pasti basati sulle linee guida alimentari;
‘almeno il 20% degli alimenti acquistati è certificato biologico’;
‘almeno il 10% degli alimenti proviene da piccoli agricoltori’;
una riduzione del 25% delle emissioni di gas a effetto serra, con più alimenti di origine vegetale, meno sprechi e una filiera a basse emissioni;
il pieno rispetto di condizioni di lavoro dignitose;
‘almeno il 25% dei prodotti tipicamente originari di Paesi extraeuropei, come banane, caffè e tè, proviene dal commercio equo’;
standard più elevati di benessere animale.

Nessuno di questi obiettivi quantitativi compare nella proposta. Il Public Procurement Act non prevede quote obbligatorie: offre criteri facoltativi (articolo 53), un metodo di aggiudicazione con deroghe (articolo 98) e, per i servizi di ristorazione, una procedura senza concorrenza (articoli 46 e 47).

Questioni aperte per Parlamento e Consiglio

La proposta segue ora la procedura legislativa ordinaria di codecisione. Le questioni più rilevanti per il sistema alimentare sono:

se inserire gli alimenti nell’Allegato VII, o prevedere un potere delegato specifico nell’articolo 53, così da consentire requisiti minimi mediante atti delegati;
se il metodo del miglior rapporto qualità/prezzo e i pesi minimi si applichino ai servizi di ristorazione e di mensa affidati ai sensi degli articoli 46 e 47;
come definire l”organizzazione della filiera alimentare’ e collegarla alle definizioni del regolamento (UE) 2026/1739.

Dario Dongo

Riferimenti

Fonti normative dell’Unione Europea e proposte legislative

Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives. Consolidated text: 16/10/2025. http://data.europa.eu/eli/dir/2008/98/2025-10-16

Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC. Consolidated text: 01/01/2026. http://data.europa.eu/eli/dir/2014/24/2026-01-01

European Commission. (2026a). Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on public contracts and concessions, repealing Directives 2014/23/EU, 2014/24/EU and 2014/25/EU, and amending Regulations (EC) No 1370/2007, (EU) 2023/1542, (EU) 2024/1157, (EU) 2024/1252, (EU) 2024/1735, (EU) 2024/1781, (EU) 2024/2847, (EU) 2024/3110 and (EU) 2025/40, and Directives 2008/98/EC, (EU) 2019/882, (EU) 2022/2381, (EU) 2023/1791 and (EU) 2024/1760 (Public Procurement Act). COM(2026) 590 final, 2026/0265 COD. https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/proposal-regulation-public-contracts-and-concessions_en

European Commission. (2026b). Annexes 1 to 8 to the Regulation of the European Parliament and of the Council on public contracts and concessions (Public Procurement Act). COM(2026) 590 final. https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/proposal-regulation-public-contracts-and-concessions_en

Regulation (EU) 2025/40 of the European Parliament and of the Council of 19 December 2024 on packaging and packaging waste, amending Regulation (EU) 2019/1020 and Directive (EU) 2019/904, and repealing Directive 94/62/EC. OJ L, 2025/40, 22.1.2025. http://data.europa.eu/eli/reg/2025/40/oj

Posizioni dei portatori di interesse

Bio Eco Actual. (2026, September 10). EU Public Procurement Act recognises the role of organic food. https://www.bioecoactual.com/en/2026/09/10/eu-public-procurement-act-recognises-organic-food/

ICLEI – Local Governments for Sustainability. (2022). Manifesto for establishing minimum standards for public canteens across the EU. Buy Better Food. https://buybetterfood.eu/documents/sustainable-food-procurement-manifesto

Articoli di Food Times

Dongo, D. (2025, December 12). Public food procurement, EU sustainability criteria. Food Times. https://www.foodtimes.eu/food-system/eu-sustainable-food-procurement-criteria/

Dongo, D. (2026a, January 21). Food waste prevention in Sustainable Public Procurement. Food Times. https://www.foodtimes.eu/food-system/waste-prevention-public-procurement/

Dongo, D. (2026b, January 5). Organic farming: the EU roadmap. Food Times. https://www.foodtimes.eu/food-system/organic-farming-eu-roadmap/

Dongo, D. (2026c, August 6). Regulation (EU) 2026/1739: ‘fair’, ‘equitable’ and ‘short supply chain’ claims, written contracts, meat sounding. Food Times. https://www.foodtimes.eu/food-system/regulation-eu-2026-1739-farmers-food-supply-chain/

Dongo, D., & Della Penna, A. A. (2026, July 3). PPWR: the responsibility of the brand owner. Food Times. https://www.foodtimes.eu/food-system/ppwr-food-packaging-responsibility/

Dongo, D., & Sampalean, I. (2025, April 10). Food loss and waste targets in the proposed EU Directive. Food Times. https://www.foodtimes.eu/food-system/food-loss-and-waste-targets-in-the-proposed-eu-directive/