Il 12 agosto 2026 ha segnato l’avvio dell’applicazione generale del regolamento (UE) 2025/40 sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (Packaging and Packaging Waste Regulation, PPWR), in abrogazione della direttiva 94/62/CE. Un regolamento concepito, sulla base giuridica dell’articolo 114 TFUE, per armonizzare le regole del mercato interno e alleggerire gli operatori dal caleidoscopio di 27 discipline nazionali.
A poche ore dall’entrata in applicazione, tuttavia, un alto funzionario della Commissione europea ha definito le nuove regole ‘chiaramente sproporzionate’, invitando gli Stati membri a non applicarle e a non irrogare sanzioni, secondo quanto rivelato da Die Welt. Le PMI intanto sospendono le vendite transfrontaliere, con danni immediati anche per i consumatori europei. L’analisi della questione giuridica e una proposta di riforma urgente, ispirata allo sportello unico IVA (One Stop Shop), qui a seguire.
PPWR, il contesto giuridico
Il Packaging and Packaging Waste Regulation (EU) 2025/40, PPWR, si applica in via generale dal 12 agosto 2026 e definisce un nuovo regime che comprende l’intero ciclo di vita degli imballaggi — progettazione, analisi del rischio e dichiarazione di conformità, nuovi limiti su PFAS nei materiali a contatto con alimenti, riciclabilità, riutilizzo, etichettatura — nonché la responsabilità estesa del produttore (EPR, extended producer responsibility).
Il contesto giuridico è peraltro incompleto, atteso che numerosi atti delegati e di esecuzione — su criteri di riciclabilità, metodologia di calcolo del contenuto riciclato, design for recycling — devono ancora venire adottati. La Commissione europea ha frattanto adottato le sue linee guida (Commission Notice C/2026/3084), e due edizioni di FAQ — frequently asked questions, a marzo e agosto 2026. Tali interpretazioni sono tuttavia prive di valore legale.
Fabbricante e produttore
Il PPWR concentra le responsabilità su due figure, definite il ‘fabbricante’ e il ‘produttore’, che raramente coincidono con chi materialmente fabbrica o produce gli imballaggi:
- il ‘fabbricante’ è responsabile della progettazione, dell’analisi del rischio e della dichiarazione di conformità relativi agli imballaggi, oltreché dell’eventuale gestione del rischio. Tale ruolo viene attribuito in genere al titolare del marchio con cui l’imballaggio o il prodotto imballato viene commercializzato, ovvero al suo fornitore qualora il titolare del marchio sia una microimpresa (Dongo, 2026);
- il ‘produttore’ è invece responsabile del contributo al finanziamento del ‘fine vita’ degli imballaggi. Tale ruolo può venire assunto sia dal fabbricante, sia da un importatore o distributore che metta a disposizione per la prima volta imballaggi o prodotti imballati sul territorio dello Stato membro ove è stabilito, ovvero (solo in caso di fornitura diretta agli utilizzatori finali) sul territorio di un altro Stato membro. Assume poi la qualifica di produttore l’operatore che disimballa prodotti senza esserne l’utilizzatore finale (PPWR, articolo 3). Ne deriva una pluralità di ‘produttori’, nei diversi Stati membri, anche per i medesimi imballaggi.
Responsabilità Estesa del Produttore
Il ‘produttore’ deve assolvere a una serie di oneri burocratici — di iscrizione al registro dei produttori e di responsabilità estesa del produttore (articoli 44, 45), in vista del finanziamento della gestione dei rifiuti di imballaggio — ripetuti in tutti gli Stati membri ove i suoi imballaggi o prodotti imballati vengano distribuiti direttamente agli utilizzatori finali, anche tramite e-commerce.
Nell’ipotesi in cui il ‘produttore’ stabilito in uno Stato membro fornisca direttamente utilizzatori finali in un altro Paese UE, esso deve tra l’altro attribuire mandato scritto a un rappresentante autorizzato per la responsabilità estesa del produttore in ciascuno Stato membro di destinazione (PPWR, articolo 45, paragrafo 3).
All’atto pratico, un operatore che spedisca in tutta l’Unione deve quindi eseguire fino a 26 nomine distinte (27, per i produttori extra-UE), ciascuna con registrazioni, dichiarazioni sui volumi, tariffe e interlocuzioni con le autorità locali. Affrontando per tale nomina un costo annuale complessivo che gli esperti consultati dalla stampa tedesca stimano variare tra 600 e 2.000 euro per Paese, a prescindere dai volumi.
Quanto alle sanzioni, l’articolo 68 PPWR delega agli Stati membri la definizione di misure ‘effettive, proporzionate e dissuasive’, da notificare entro il 12 febbraio 2027. La Germania ha così adottato il Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz (VerpackDG, 13 luglio 2026), con ammende graduate fino a 200.000 euro; quelle per violazioni dirette del PPWR si applicheranno soltanto dal 12 febbraio 2027. Ogni Stato membro procede però in ordine sparso, con l’ulteriore frammentazione dei regimi di controllo e sanzione.
Impatto su mercato interno, PMI e consumatori
Il paradosso è evidente: un regolamento fondato sull’articolo 114 TFUE, per garantire la libera circolazione degli imballaggi conformi (articolo 4 PPWR), erige barriere amministrative che soffocano gli scambi intra-UE. Eurochambres, l’associazione delle Camere di commercio europee, denuncia che i costi di conformità ‘spesso superano il valore commerciale delle attività transfrontaliere’ delle PMI, molte delle quali sono costrette a cessare del tutto le vendite verso altri Paesi UE.
L’alimentare è uno dei settori più colpiti, in relazione alle vendite tramite e-commerce da parte delle PMI che esprimono il 99% circa del tessuto produttivo europeo e che in molti casi avevano costruito il proprio sbocco commerciale sul canale digitale transfrontaliero, ma spesso sono prive delle strutture amministrative necessarie a gestire 26 registri nazionali e non sono in grado di sostenerne gli oneri burocratici ed economici. Händlerbund, associazione tedesca dell’e-commerce, documenta la cessazione delle spedizioni transfrontaliere da parte di numerosi operatori in Germania — ove le sanzioni per il PPWR sono già state introdotte, come si è visto — già dal luglio 2026.
I consumatori a loro volta perdono così accesso ai prodotti delle PMI e alla varietà dell’offerta, ed è probabile che dovranno affrontare maggiori costi per i relativi acquisti.
Le reazioni degli stakeholder
Gli stakeholder esprimono posizioni diverse che tuttavia convergono nell’evidenziare l’esigenza di riforma del PPWR:
- Stefan Genth — direttore generale di Handelsverband Deutschland (HDE), l’associazione nazionale di riferimento del commercio al dettaglio in Germania — lamenta che ‘per molte imprese rimangono aperte questioni essenziali in ordine alle competenze e ai loro obblighi’ e che i ripetuti tentativi di chiarimento della Commissione ‘hanno creato nuove incertezze’;
- EUROPEN (European Organization for Packaging and the Environment) — associazione che rappresenta gli interessi delle imprese e delle organizzazioni attive nella filiera degli imballaggi, compresi i produttori di imballaggi e i loro utilizzatori — chiede la sospensione temporanea dell’obbligo di rappresentante autorizzato, quale ‘passo pragmatico verso la semplificazione e un mercato unico più forte’;
- EXPRA (Extended Producer Responsibility Alliance) e Recycling Europe, in rappresentanza dei sistemi collettivi e dei riciclatori, chiedono invece di mantenere l’obbligo per i produttori extra-UE, onde evitare free-riding e vuoti di tracciabilità;
- otto Stati membri (Repubblica Ceca, Bulgaria, Italia, Lettonia, Polonia, Romania, Slovacchia, Slovenia) avevano già segnalato, a giugno 2026, le serie difficoltà pratiche di attuazione, dopo le riserve espresse a gennaio da Francia, Lussemburgo, Spagna, Austria ed Estonia sui rischi di indebolimento dei controlli.
Le indiscrezioni dai corridoi della Commissione
Le rivelazioni di Die Welt — che ha definito il PPWR un ‘mostro burocratico’ — hanno portato alla luce il dissenso interno alla stessa istituzione che del regolamento è custode. Un alto funzionario UE, coperto da anonimato, ha ammesso che ‘gli Stati membri e il Parlamento hanno purtroppo concordato qualcosa che frammenta il mercato unico‘ e che le regole sono ‘chiaramente sproporzionate’. Quindi, l’invito senza precedenti: ‘nessuno deve smettere di esportare prodotti ora. Incoraggiamo gli Stati membri a non applicare le nuove regole e a non irrogare sanzioni’. Secondo le medesime indiscrezioni, la Commissione starebbe lavorando a una correzione strutturale: una registrazione unica valida in tutta l’Unione e l’abolizione dell’obbligo di rappresentante nel Paese di destinazione.
La Commissione ha in effetti già proposto, con il pacchetto Environmental Omnibus del 10 dicembre 2025 (COM(2025) 982), la sospensione dell’articolo 45, paragrafo 3 fino all’1 gennaio 2035, per i soli produttori stabiliti nell’Unione. Il negoziato si è però arenato: il Consiglio ha interrotto le deliberazioni il 24 giugno 2026, a fronte dell’opposizione di un’ampia maggioranza di Stati membri, mentre al Parlamento europeo (relatrice Ingeborg ter Laak, commissione ENVI) si negozia un testo ridotto, con esenzione limitata alle imprese fino a 49 addetti e 10 milioni di euro di fatturato, e prima lettura attesa non prima di ottobre 2026.
Nel frattempo la Commissione, nella seconda edizione delle FAQ sul PPWR (agosto 2026), ha raccomandato alle autorità nazionali di ammonire anziché sanzionare, precisando che ‘l’esecuzione degli obblighi applicabili dal 12 agosto 2026 non dovrebbe perturbare i flussi commerciali, le catene di approvvigionamento o l’accesso dei consumatori ai beni’ (sezione XVI); tale posizione è stata ribadita in occasione dell’annuncio ufficiale dell’entrata in applicazione. Le regole dunque vigono ma la loro esecuzione viene ufficiosamente scoraggiata, con buona pace della certezza del diritto dell’Unione Europea.
La soluzione ragionevole, una riforma urgente
La soluzione a ben vedere esiste ed è già collaudata nell’ordinamento dell’Unione. Dal luglio 2021 lo sportello unico IVA — One Stop Shop, direttiva (UE) 2017/2455 — consente a ogni impresa di:
- registrarsi nel solo Stato membro di stabilimento;
- dichiarare trimestralmente le vendite transfrontaliere ripartite per Paese di consumo;
- versare l’imposta alla propria amministrazione, la quale la ridistribuisce alle autorità degli Stati di destinazione.
Il medesimo schema può venire trasposto alla responsabilità estesa del produttore, mediante una proposta legislativa mirata di modifica del PPWR che la Commissione dovrebbe presentare con urgenza al Parlamento europeo e al Consiglio, senza attendere il Circular Economy Act annunciato per il terzo trimestre 2026. La riforma dovrebbe prevedere:
- registrazione EPR unica nello Stato membro di stabilimento del produttore, valida in tutta l’Unione, con abrogazione dell’obbligo di rappresentante autorizzato per i produttori stabiliti nella UE;
- dichiarazione annuale delle quantità di imballaggi (per materiale e categoria) immesse in ciascuno Stato membro di destinazione, presentata al registro nazionale dello Stato di stabilimento secondo formati armonizzati;
- calcolo dei contributi EPR secondo le tariffe eco-modulate dello Stato di destinazione e successiva compensazione delle quote tra i registri e i sistemi collettivi nazionali, sul modello del clearing IVA;
- mantenimento dell’obbligo di rappresentante autorizzato per i produttori di Paesi terzi, a presidio di tracciabilità ed esecuzione, come richiesto da EXPRA e Recycling Europe;
- poteri di verifica incrociata tra autorità nazionali, con scambio dei dati dichiarativi.
La fattibilità di questa ipotesi di riforma è concreta:
- sul piano giuridico, la base è la stessa dell’attuale regolamento (articolo 114 TFUE) e il considerando 10 della proposta COM(2025) 982 già prefigura una ‘riforma complessiva del sistema di responsabilità estesa del produttore’;
- sul piano amministrativo, la cooperazione tra registri nazionali esiste in nuce nella rete volontaria European National Registers for Packaging (EUNR), che riunisce le autorità di 16 Stati membri per l’applicazione armonizzata del PPWR;
- a livello operativo, il precedente IVA dimostra che dichiarazioni periodiche ripartite per Stato membro e regolazioni finanziarie tra amministrazioni funzionano su scala di milioni di operatori. La sola potenziale criticità — l’eco-modulazione delle tariffe, diversa da Paese a Paese — può venire risolta applicando le tariffe dello Stato di destinazione ai dati dichiarati, senza intaccare l’autonomia dei sistemi nazionali di raccolta e riciclo né gli obiettivi ambientali del regolamento.
Conclusioni provvisorie
Il PPWR insegna che nessuna ambizione ambientale può venire realizzata sacrificando le libertà fondamentali del mercato interno e la sopravvivenza delle piccole imprese. Una sospensione decennale dell’articolo 45, paragrafo 3 — peraltro bloccata in Consiglio — rinvierebbe il problema senza risolverlo. Lo sportello unico EPR con dichiarazioni annuali e compensazione tra autorità nazionali è la riforma ragionevole, urgente e tecnicamente matura che la Commissione dovrebbe proporre subito ai co-legislatori. In attesa, gli operatori agroalimentari devono comunque presidiare gli adempimenti già applicabili — conformità, PFAS, documentazione tecnica — sui quali il team di FARE è a disposizione.
Dario Dongo
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Riferimenti
Fonti normative dell’Unione Europea
Regulation (EU) 2025/40 of the European Parliament and of the Council of 19 December 2024 on packaging and packaging waste, amending Regulation (EU) 2019/1020 and Directive (EU) 2019/904, and repealing Directive 94/62/EC. Consolidated text: 22/01/2025. http://data.europa.eu/eli/reg/2025/40/2025-01-22
Commission Notice – Guidance document for Regulation (EU) 2025/40 of the European Parliament and of the Council on packaging and packaging waste (OJ C, C/2026/3084, 10.6.2026). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ%3AC_202603084
European Commission. (2025, December 10). Proposal for a Regulation suspending the application of the rules on the appointment of an authorised representative for extended producer responsibility for batteries and waste batteries and packaging and packaging waste (COM(2025) 982 final). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52025PC0982
Fonti normative nazionali
Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz (VerpackDG) del 13 luglio 2026 (Bundesgesetzblatt 2026 I n. 207, pubblicato il 17.7.2026), Repubblica Federale di Germania.
Documenti istituzionali
European Commission. (2026, August 11). New EU rules on packaging enter into application. https://environment.ec.europa.eu/news/new-eu-rules-packaging-enter-application-2026-08-11_en
European Commission. (s.d.). EU VAT One Stop Shop (OSS). Your Europe. https://europa.eu/youreurope/business/taxation/vat/one-stop-shop/index_en.htm
European Parliamentary Research Service. (2026). Circular economy act [Briefing PE 782.628]. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2026/782628/EPRS_BRI(2026)782628_EN.pdf
Posizioni dei portatori di interesse
Eurochambres. (2026, August 12). New EU packaging rules contradict competitiveness and single market policy objectives. https://www.eurochambres.eu/publication/new-eu-packaging-rules-contradict-competitiveness-and-single-market-policy-objectives/
EUROPEN. (2026, March 17). Industry coalition supports temporary suspension of national authorised representative requirement under EPR. https://www.europen-packaging.eu/news/industry-coalition-supports-temporary-suspension-of-national-authorised-representative-requirement-under-epr/
EXPRA. (2026, June 29). Parliament takes a more targeted approach to the EPR ‘authorised representative’ suspension. https://expra.eu/2026/06/29/parliament-takes-a-more-targeted-approach-to-the-epr-authorised-representative-suspension/
Handelsverband NRW – Rheinland. (2026, August 11). Neue Verpackungsverordnung: Handelsverband beklagt Rechtsunsicherheiten und offene Fragen [comunicato HDE]. https://rheinland.hv-nrw.de/blog/2026/08/11/neue-verpackungsverordnung-handelsverband-beklagt-rechtsunsicherheiten-und-offene-fragen/
Händlerbund. (2026, July 21). EU-Verpackungsverordnung: Wenn Bürokratie den Binnenmarkt frisst. https://ohn.haendlerbund.de/haendlerbund-news/eu-verpackungsverordnung-buerokratie-binnenmarkt-frisst
Händlerbund. (2026, August). PPWR: EU-Kommission fordert Abschaffung der Bevollmächtigten-Pflicht. https://ohn.haendlerbund.de/haendlerbund-news/ppwr-eu-kommission-abschaffung-bevollmaechtigten-pflicht
IHK Regensburg für Oberpfalz / Kelheim. (2026). EU-Verpackungsverordnung (PPWR). https://www.ihk.de/regensburg/fachthemen/energie-und-umwelt/umwelt-und-rohstoffe/eu-verpackungsverordnung-ppwr-2-6933434
Recycling Europe. (2026, March 10). Reaction to the proposed suspension of the mandatory appointment of an authorised representative for EPR in the Environmental Omnibus. https://recyclingeurope.org/publication/reaction-to-the-proposed-suspension-of-the-mandatory-appointment-of-an-authorised-representative-for-epr-in-the-environmental-omnibus/
Stampa qualificata e analisi giuridiche
Berliner Zeitung. (2026, August). Chaos um EU-Verpackungsverordnung: Staaten sollen neue Regeln ignorieren. https://www.berliner-zeitung.de/article/kaum-in-kraft-schon-der-rueckzieher-eu-staaten-sollen-neue-verpackungsregeln-ignorieren-10310149
Die Weltwoche. (2026, August). Neue EU-Verpackungsverordnung: Kleine deutsche Unternehmen stoppen Lieferungen ins Ausland – Brüssel will Regeln abschwächen. https://weltwoche.ch/daily/neue-eu-verpackungsverordnung-kleine-deutsche-unternehmen-stoppen-lieferungen-ins-ausland-bruessel-will-regeln-abschwaechen/
Dongo, D. (2026, 10 luglio). Il ‘fabbricante’ di imballaggi ai sensi del PPWR. FARE (Food and Agriculture Requirements). https://fareagrifood.com/2026/07/10/fabbricante-imballaggi-ppwr/
etailment. (2026, August 13). Verpackungsverordnung: Kommission steigert das Chaos. https://www.etailment.de/magazin/2026-08-13-verpackungsverordnung-kommission-steigert-das-chaos
GvW Graf von Westphalen. (2026, July). More than just the PPWR: The new Packaging Act and its implications for businesses. https://www.gvw.com/en/news/blog/detail/mehr-als-die-ppwr-das-neue-verpackdg-und-seine-folgen-fuer-unternehmen
PackagingLaw.com. (2026, January). EU Environmental Omnibus Package impacts packaging. https://www.packaginglaw.com/news/eu-environmental-omnibus-package-impacts-packaging
ppc.land. (2026, August). EU packaging law needs 27 registrations. Sellers are already leaving. https://ppc.land/eu-packaging-law-needs-27-registrations-sellers-are-already-leaving/
Dario Dongo, lawyer and journalist, PhD in international food law, founder of WIISE (FARE - GIFT - Food Times) and Égalité.
